布薩尼·恩格卡維尼：外部強加的“政府再造”，正讓全球南方面臨深刻的危機

【文/布薩尼·恩格卡維尼，翻譯/鯨生】

在全球南方的治理體系和國家機器中，正悄然蔓延着一場極其深刻的公共價值危機。我們都意識到這一點，卻往往將其歸咎於制度脆弱或政策失靈。但其背後是一個我們不願直面的更嚴峻現實：儘管目睹了無數旨在創造美好未來的政策不斷地提出，卻始終未見它們催生真正的變革。這種落差折射出權力與執行力之間的巨大脱節，也揭示了公共領導的道德使命與必需的推行能力之間的斷裂。

我們往往急於拋出解決方案，卻很少認真追問危機的根源。我們的思考也總是在“缺乏政治意願”與“執行能力不足”之間搖擺，卻忽視了二者相互聯繫、彼此強化的內在關聯。這不僅是學術難題，更是貫穿整個全球南方、關乎國家存亡的隱患。它源於一種治理範式，這種範式打着現代化與“政府再造”的旗號，卻系統性地削弱了國家能力。

私營部門被視作這種治理的最佳實踐範本，以不同形式呈現，其中較温和者包括就公共機構管理形成相互競爭的路線。而在更極端的表現中，其演化為所謂“新公共管理”，這種範式在新自由主義盛行時期被大規模輸入發展中國家，其核心理念往往通過外部附加條件推行，強調私有化、績效目標與經營控制權。它帶來了邏輯框架的“暴政”：將治理簡化為投入與產出的機械計算，卻漠視具體情境、執行能力或項目背後的政治經濟生態。它承諾帶來效率與問責機制，但留下的卻是更加隱蔽的傷害。

在非洲的許多國家，大規模照搬所謂“政府再造”的做法導致核心治理職能被大量外包。南非盤根錯節的政府招標體系尤為典型地體現了這一趨勢：除了存在普遍的權力濫用外，最核心的後果是導致政府被肢解為若干個相對獨立的機構，政策協調性下降、集體執行能力受限。主要部委被鼓勵創建各類實體機構，這些機構在所謂“更可持續的私營融合模式”掩護下，最大限度地減少政治干預，同時為少數人最大化牟取經濟利益。

在開普敦的一個高檔私人莊園旁邊，可以看到黑人佔多數的小鎮上的非正式棚屋。種族隔離結束30年後，土地和空間不平等仍然困擾着南非。 路透社

這種轉型掏空了國家的制度能力，將有為的領導者降格為合同經理人，甚至成為本該由他們治理的體制的既得利益者。許多人才淪為服務流程的官僚，喪失了自信、能動性與核心競爭力。真正的工作被外包給私營企業。許多人預見了這一趨勢，但很少有人料到其影響的廣度與深度。隨着繁文縟節的紮根蔓延，腐敗沿着阿比吉特·班納吉（Abhijit Banerjee，印度裔美國發展經濟學家，2019年諾貝爾經濟學獎得主，譯註。）在《弊政理論》（A Theory of Misgovernance）一文中揭示的路徑瘋狂滋生。

如今我們正在吞下治理能力空心化的苦果：在全球格局迅速演變之際，公共機構的回應越來越力不從心。瑪麗安娜·馬祖卡託（Mariana Mazzucato，意大利裔美國經濟學家）與羅西·科林頓（Rosie Collington，哥本哈根商學院國際政治經濟學博士後，譯註。）在《大騙局》（The Big Con）一書中犀利地指出：公共部門已經“幼兒化”，尤其是在全球南方國家。它不再主動引導塑造市場，而是被動地應對市場；對合規性的痴迷取代了戰略視野；創新職能被外包給只顧節約成本、從公共價值導向的政策中牟取私利的私營企業。公共領導力淪為了規避風險的自保儀式——清廉的審計已成為一種比其他任何公共價值標準更受推崇的時代思潮。在當代和下一代人眼中，關於國家價值的共識正經歷深刻崩塌。

我們目睹的是一種治理精神的潰敗。

已故非洲學者譚第卡·麥坎達維爾（Thandika Mkandawire，馬拉維經濟學家、前倫敦經濟學院非洲發展主席，譯註。）曾提醒我們：獨立後的非洲國家，曾被構想成充滿雄心的變革主體。它們雖不完美，卻充滿政治自信。新自由主義侵蝕了這種自信，以管理主義、成本削減和“私營部門效率”的幻象取而代之。麥坎達維爾強調，當下的挑戰是扭轉這一趨勢，重新確立國家作為引領變革的角色，不是作為抽象的理想，而是形成務實的、負責任且具有適應性的體制。

隨着權力日益分散、發展道路不再明晰，國家的戰略實施能力與領導者的意志相比以往更加重要。可悲的是，我們在危機前猶豫不決，導致非洲領導人（無論是選舉產生還是被任命的）逐漸被體制同化，喪失了有效治理所需的想象力、工具和決心。許多人只是在主持一套既不能激勵人心又缺乏掌控力的官僚機構。在迷失方向的領導力真空中，技術官僚與諮詢機構不斷壯大，政治淪為走流程，治理退化為被動應付的浮誇表演。最後剩下的往往只是一羣唯命是從之輩，竭力維護最高領導者的權位——治國術早已蕩然無存。

在政治意願與執行能力之間，存在着一個至關重要的概念：治國術。它依靠的是清晰的願景、一致的體系與行動的勇氣，使我們能超越“缺乏政治意願”或“領導力不足”等老掉牙的抱怨。為重振治國術，必須將其理解為一種根植於戰略能力的領導力、專業素養與道德使命的統一體。它要求能統籌長期願景、制度設計、官僚體制協調與政策工具，在複雜環境中實現有效治理。

9月1日，中方在“上海合作組織+”會議上提出全球治理倡議，引發熱烈回應。 圖源：克里姆林宮網站

當前非洲領導力衰敗的根源在於數十年的政治邊緣化、制度碎片化與對公共倫理的侵蝕。所謂公共倫理，正是一種將權力與使命感相結合的共同價值取向。

就治國術而言，能力的再培訓絕非只是技術性修補，而是一種多維度的轉型。這需要培養系統思維、與時俱進的治理、情景規劃等認知能力的提升，以及建立在公正、廉潔與服務導向等基礎上的倫理品格；需要掌握管理制度生態、政治博弈與複雜政策環境的技能。這種政治與教化的雙重使命，旨在賦予公共領導者技術素養、反思精神和道德羅盤。

這一理念與馬舒佩·馬塞魯穆勒（Mashupye Maserumule，南非茨瓦尼科技大學公共政策學教授、人文學院執行院長，譯註。）教授倡導的治理模式不謀而合——他主張根植於非洲本土的“烏班圖”（Ubuntu）精神與後殖民地思想的治理範式。在他看來，非洲治理危機的根源不僅在於制度脆弱，更在於缺乏以本土價值、共同體責任意識與道德擔當為基礎的領導力。因此，重振治國術不僅關乎能力建設，更關乎培育一種強調尊嚴、服務導向和歷史意識的價值倫理。這種倫理體系與私營部門主導的“政府再造”模式形成鮮明對照，前者強調領導力應具備智識與道德層面雙重使命的傳統——根植於人民（是的，是人民而非市場的代理人）的生活現實與集體願景。

蓋伊·莫內（Guy Mhone，贊比亞-馬拉維經濟學家）提出的“民主發展主義”概念，為這一振興提供了有力的理論框架。他呼籲非洲國家通過發展一體化、民主化與發展治理等能力來克服其“飛地性”，這意味着重奪政策制定的空間、進行戰略規劃，並將公共領導力融入促進社會包容的更廣泛鬥爭中。

有效的治理必須具有變革性、兼顧分配正義且政治上腳踏實地。培養公共領導力本身就是一種戰略能力建設。梁文松（Neo Boon Siong）與傑拉爾丁·陳（Geraldine Chen）在《動態治理：新加坡文化、能力與變革的嵌入機制》書中指出：戰略能力意味着統籌願景、資源與制度以應對複雜挑戰。新加坡及其他亞洲經濟體的經驗表明，高效的治理絕非偶然形成，而是源於前瞻性的領導力培育、制度性學習與任人唯賢的機制。弗朗西斯·福山在《歷史的模式》一文中對此有過精闢論述。

即使最有為的領導者也需要應對來自體制的阻力。正如塞繆爾·巴赫拉赫（Samuel Bacharach）在《議程推動者》書中所述：領導力不僅僅是關於提出理念，更在於通過制度、協調利益相關方與化解障礙來推動理念的落實。因此，領導者不僅需要胸懷願景，更需掌握實現願景的戰略工具。

此類振興的例子比比皆是。在後蘇哈托時代的改革中，印尼培養出新一代具備政治與政策制定能力的領導人。為服務國家發展規劃，越南共產黨實行“五年一輪”的領導力培訓機制。盧旺達投資建設數據驅動的執行機制和有紀律的官僚體系。印度的數字公共基礎設施展示了戰略性干預如何釋放發展潛力。

在海灣地區，阿聯酋與沙特阿拉伯引入治理創新，體現它們在後石油時代推進戰略能力轉型的決心。中國憑藉長期願景，取得了前所未有的工業發展與扶貧成就。肯尼亞的“胡杜馬服務中心”凸顯了數字基礎設施與公共服務精神的重要性。

民調顯示，中國在非洲好感度達60%，排名第一。 “非洲晴雨表”

反觀南非當前面臨的持續挑戰，如政策搖擺、制度紊亂與權力尋租等問題，充分暴露了戰略能力培養的缺失帶來的危險。治理者與被治理者之間日益擴大的矛盾已不可持續。這些國際案例並非現成的藍圖，而是重要的啓發：制度惰性絕非宿命，治理從來不是被動應對，而是一種集體意志的主動表達。

在近期（2025年4月）由南非國家行政學院與中國復旦大學舉辦的對話會上，《亞洲的21世紀》一書作者馬凱碩教授呼籲非洲的領導者重新培訓並掌握治理的能力——作為一場智識與道德雙重維度的修煉。他的呼籲正當其時：我們的未來取決於能否擁有擅長戰略思考、果斷行動且注重德治的領導者。這需要大膽的能力重塑——不是迴歸教條，而是開創一條根植於非洲傳統、比較學習與對全球現實的清醒認識的新路徑。

未來的工作不僅是制度革新，更在於重申以公共利益作為治理的核心組織原則。實現善治意味着以合乎倫理的方式思考、規劃與行動。當下亟需重建公共領導力的基礎設施——這不是技術官僚的任務，而是恢復國家尊嚴、重拾權力使命、找回治理靈魂的更廣泛政治工程的一部分。

基於以上論述，可提煉出三大前沿方向作為結論，國家及區域/國際發展必須沿三個關鍵維度推進：（一）培養有效的決策能力，重點強調掌握治國術，超越形式主義；（二）建設有韌性的制度體系（包括硬件與軟件），確保發展計劃得到忠實執行；（三）構建國內與國際契約，化解國家及地緣政治層面的矛盾。這一切都取決於全球南方國家能否培育出一批發展型精英羣體——那些關注發展事業、堅定不移追求實質變革的男男女女們。

正如一句因安達諺語所言：説到底，有效的治理不僅在於照章辦事，更在於為社會的最大利益做出合乎理性與道德的選擇。歷史告訴我們，有為政府的特質在於勤勉地管理公共事務，並勇於兑現一個社會對實現經濟正義與社會凝聚力的渴望。

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