違紀違法人大代表該罷免還是接受請辭？《人大研究》刊文探討

據微信公眾號“甘肅人大”11月18日消息， 甘肅省人大常委會主辦的《人大研究》雜誌近日刊發《再論人大代表的“罷免”與“辭職”》一文，提出對於嚴重違紀違法的代表必須適用罷免手段，才能與“辭職”代表進行嚴格區分。

全文如下：

2025年4月30日，全國人大常委會發布的公告顯示，“湖北省人大常委會決定罷免蔣超良的第十四屆全國人民代表大會代表職務。貴州省人大常委會決定罷免丁雄軍的第十四屆全國人民代表大會代表職務。中央軍委政治工作部軍人代表大會決定罷免苗華的第十四屆全國人民代表大會代表職務。吉林省人大常委會決定接受劉化文辭去第十四屆全國人民代表大會代表職務。”根據代表法（2025年修正）第六十二條的規定，以上人員的代表資格終止。從十四屆全國人大常委會的歷次公告來看，2023年以來，有2名代表因去世而自然終止代表資格，28名代表被罷免，7名代表請辭被接受。從公開報道來看，被罷免的代表均有違紀違法的情形，請辭的7名代表，如原外交部長秦剛、吉林省政府原秘書長劉華文、江西省新余原市長徐鴻等未查找到辭職的具體原因。可見地方人大常委會終止代表資格的主要方式就是“罷免”和“接受辭職”。

一、“罷免”與“辭職”的概念

代表的罷免。選舉法第四十九條規定，全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監督。選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表。但並沒有明確規定什麼情形下可以罷免代表，至於為什麼沒有明確規定罷免條件，可能是為了充分保障人民權利，未作具體限制。但公認的標準是，人大代表的行為違背了人民根本利益，喪失了選民和選舉單位的信任，就會被罷免，不再擁有人大代表的身份。如在工作中出現一些違法犯罪行為，或者是嚴重失職，損害到人民利益等。“罷免”這一概念，實際上僅對人大代表而言。除了請辭，黨代表資格終止有“終止”和“停止”兩種方式（需要注意的是，雖然現行《中國共產黨章程》第一章第四條明確規定，黨員有罷免或撤換不稱職的幹部的權利，但這裏是可以罷免幹部，不是罷免“代表”資格）。政協委員資格的終止方式是“撤銷”。

代表辭職。人大代表在任職過程中，申請辭去人大代表職務的行為。按照我國法律法規，各級人大代表任職期限是五年，自獲得代表資格起至新一屆人代會第一次會議召開當日終止。按照選舉法第五十四條規定，各級人大代表可以向選舉他的地方人大常委會書面提出辭職，同時根據代表法第六十二條規定，“辭職或者責令辭職被接受的”代表資格終止。其中“責令辭職”這一情形是2025年3月十四屆全國人大第三次會議對代表法第四次修正增加的法定情形。責令代表辭職的行為早已有之，但一直沒有入法。所以，我們認為當前代表的辭職應當包括主動辭職和被動責令辭職。

有學者認為，責令代表辭職是介於“辭職”與“罷免”之間的資格終止方式，對代表也是一種剛性較強的監督措施。實踐中，人大代表往往因為工作調動、身體原因、違法失職等因素，選擇主動辭職。“責令辭職”有“勸辭”之意，實踐中地方人大常委會有責令違紀違法或是失職瀆職、因身體等其他原因不便履職的人大代表辭職的情形，但在公開報道中無法確認是“主動辭職”還是“責令辭職”。2025年以來，我們在公告報道中看到了部分代表被“責令辭職”，如中國人大網2月25日發佈的《第十四屆全國人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會關於個別代表的代表資格的報告》顯示，由河南省選出的第十四屆全國人民代表大會代表，中國一拖集團有限公司原黨委書記、董事長劉繼國，因涉嫌違反中央八項規定精神和廉潔紀律問題被責令辭去第十四屆全國人民代表大會代表職務。

二、違紀違法代表“罷免與辭職”的舊話新談

（一）觀點爭論

關於違紀違法人大代表的代表資格終止方式，究竟是罷免還是接受請辭，爭論已久，主要觀點分為兩種。

**1.支持罷免論。**以湖南省婁底市人大常委會研究室主任盧鴻福為代表，他認為，人大代表涉嫌違法違紀的，應當啓動罷免程序來終止人大代表的職務。其在2009年、2012年分別發表的《慎將“罷免”改“辭職”》《罷免代表，該出手時就出手》兩篇文章，對此觀點進行了論證，提出對於涉嫌違紀違法的代表採取請辭的方式合法但不合適。代表請辭雖然符合代表法相關規定，但不能因顧及代表的面子或罷免程序複雜、組織難度大等原因，而採取請辭方式來終止這類代表資格。

**2.“接受辭職無不妥”論。**湖南省郴州市甦仙區人大常委會劉家華認為，自行辭職和罷免作為人大代表職務終止的兩種情形，在代表法、選舉法等相關法律中都有明確的規定。涉嫌違紀違法的人大代表，認為自己不再適合擔任人大代表，無法繼續履行人大代表職責，向本級人大或人大常委會自行辭去人大代表職務，不但不能説沒有懲戒力，反而可以説比被原選區選民或原選舉單位的人大常委會罷免其人大代表職務的懲戒力要大。因為自行辭去人大代表職務是由於人大代表本人從內心深處認識到自己不配擔任人大代表，是主動承擔責任，而罷免是被動的，當事人對其行為認識如何無法體現，因此懲戒力相對來説要小一些。只有在本人拒不反省堅決不請辭的情況下，才適合啓動罷免程序。浙江省温州市泰順縣人大常委會夏立彬認為，法律對人大代表資格的終止有着嚴格的實體要求和規範化的程序規定。這説明了罷免作為一種剛性懲戒措施，有嚴格的程序要求。目前，在法律還沒有對罷免條件作出具體規定的情況下，應慎用、少用。因此，從保障代表權利和懲戒措施人性化角度考慮，對於違法違紀代表以採取自行辭去代表職務的柔性方法較為妥當，可以在提高效率的同時，減少資源浪費，同時也體現了國家權力機關對代表的開放、包容態度。

（二）觀點回應

回答好上述觀點爭論的關鍵就是要弄清楚兩個問題，第一，“罷免”是否比“接受代表辭職”在終止代表資格的手段上更嚴厲？第二，如果“罷免”手段更加嚴厲，對於違法違紀的代表是否要用更嚴厲的手段？雖然代表法第六十二條規定的七種方式，並未體現出“罷免”和“接受辭職”這兩種手段是並列關係還是遞進關係，但筆者認為罷免手段是最嚴厲的監督，針對違紀違法代表的資格應對其進行罷免。

**1.與自然語境下的當然釋義相統一。**根據《辭海》的定義，罷免指的是免去某人的職務或使其不再擔任某項職責。第一個字“罷”意為廢除、免除，第二個字“免”意為解除、取消。“罷免”從語言色彩上顯然要比“接受辭職”更加強烈。

**2.與立法原意相銜接。**不管是辭職還是罷免，最終的結果都是不再具備人大代表的資格，但是兩者的意義並不相同。相比其他手段，罷免制度具有一定的懲治功能。2007年2月，中國人大網發表的《人大代表的辭職、監督和罷免》一文中也明確説道，罷免代表是最嚴厲的監督手段。

**3.與尊重民意相呼應。**罷免權作為一種監督權，對於權力機關來説是“權力”，對老百姓來説是“權利”。2000年，廣西南寧永新區選民罷免人大代表黃志權，理由是黃志權任職期間，沒有認真履行職責，導致企業經營管理不當，出現較大經濟虧損。2003年，深圳南山區麻嶺社區居委會的33名選民一致決定罷免本選區的人大代表陳慧斌，理由是其在人民羣眾利益受損的情況下，不能履行代表職責，漠視人民呼聲需求，嚴重瀆職。根據“舉重以明輕、舉輕以明重”的邏輯，有瀆職行為的代表都會被罷免，更何況嚴重侵害人民利益的違紀違法代表，罷免應當是充分尊重民意的嚴厲手段。

（三）對於違法違紀的代表應當適用更嚴厲的手段

**1.與“辭職”的代表相區別。**代表法新增的“責令辭職”這一情形，也是發出了積極信號，意在與代表辭職進行區分。就目前來看，實踐中部分地方人大常委會並不能審慎準確使用“責令辭職”手段，一方面，時常對涉嫌嚴重違紀違法應該被罷免的代表適用責令辭職。另一方面，不管是“主動辭職”還是“責令辭職”的代表往往都是以“接受辭職” 的方式公告報道，容易給羣眾造成誤解，以為因身體、工作原因主動辭職的代表也可能“犯了什麼事”，從而對這些代表造成聲譽上的負面評價。所以，對於嚴重違紀違法的代表必須適用罷免手段，才能與“辭職”代表進行嚴格區分。

**2.與實踐中的趨勢相同步。**筆者查詢了中國人大網十三屆全國人大常委會公告、十四屆全國人大常委會公告，將涉及罷免以及接受辭職代表名單依次搜索發現，2018年至2020年，地方人大常委會對涉嫌違法違紀的代表以“接受辭職”的方式終止資格的人數較多，有王鐵、王立科、繆瑞林、張承義、張世超、舒健、趙龍虎、許雷、馬葉江、徐光、陳吉明、雷豔、饒開勳、徐向華、高世宏 、方劍喬、張耕、陳新有、郝茂榮、劉和生、尚倫生、于飛、史文清、唐農。2021年至今，公開報道違紀違法的代表，除前文所述的劉繼國被責令辭職外，基本以“罷免”終止其代表資格。説明在全國範圍內也逐漸認可對違法違紀的代表應當適用更嚴厲的罷免手段。

**3.更好彰顯監督權威。**雖然根據代表法新的規定，辭職包括主動辭職和被動責令辭職。被動辭職體現了一定的懲罰性，但是針對違紀違法的人大代表，我們應當亮明觀點，不能選擇“中間路線”，該出手時就出手，該罷免時就罷免。罷免權是掌握在選民和原選舉單位手中的懲罰性措施，一旦人大代表不能代表又嚴重侵害人民羣眾利益，就要被罷免，這樣才能彰顯選民和選舉單位的監督權力。如若將對本該罷免的代表變為接受其辭職，不僅削弱了法律的嚴肅性，還極大地損害了地方最高權力機關的尊嚴與權威。

**4.做好黨紀國法的銜接。**對於這些違法犯罪的代表，一般也涉嫌嚴重違紀，中紀委抑或是地方紀委都會發布公告進行宣佈，從人民代表走向人民的“對立面”，對其進行罷免，是貫徹落實中央及地方黨委精神的具體舉措，是將黨的意志轉化為國家意志的生動體現。對這些代表進行罷免也是為了更好地做到黨紀與國法的銜接。

三、切勿混淆“對政府領導職務的罷免”和“對代表職務的罷免”

2025年4月23日，山西省十四屆人大常委會舉行第二十次會議，審議和表決通過了關於金湘軍因涉嫌嚴重違紀違法辭去山西省人民政府省長職務的決定、關於罷免金湘軍第十四屆全國人民代表大會代表職務的決議。許多網友紛紛發表評論認為“山西省人大常委會接受金湘軍辭去山西省省長職務的決定”不妥，其實從網友的評論中可以看出，大家“對政府領導職務的罷免”和“對代表職務的罷免”有所混淆。

憲法第一百零一條規定：“地方各級人民代表大會分別選舉並且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”我們知道，對於地方政府一把手由本級人民代表大會來選舉或者罷免，地方政府的副職，地方人大常委會對其有任命、免職或撤職的權力，而無罷免權。黨的十八大以來，在任的省（市）長被查處時，都是以接受辭職的方式辭去政府職務，並沒有通過人代會的方式進行罷免。如2015年11月3日，福建省十二屆人大常委會第十八次會議全體表決通過了蘇樹林辭去福建省省長職務的決定，其全國人大代表的資格是以接受請辭的方式終止。2016年9月14日，天津市十六屆人大常委會舉行第二十次會議，全體表決通過了黃興國辭去天津市市長職務的決定。2016年1月22日，四川省第十二屆人大常委會第二十一次會議決定，接受魏宏辭去四川省省長職務的請求。2025年5月29日，廣西壯族自治區第十四屆人大常委會第十六次會議，接受藍天立因涉嫌嚴重違紀違法辭去廣西壯族自治區主席職務。可見這種方式也是實踐中的普遍做法。

電視劇《人大主任》中，河源市人大常委會主任齊恆壽就是依據憲法第一百零一條號召人大代表通過人民代表大會罷免了河源市市長魏兆吉。那麼再從實踐來看，有沒有地方人民代表大會按照憲法第一百零一條規定，對政府組成人員進行過罷免，筆者查閲了相關資料發現是有這麼一例，1989年5月15日，湖南省七屆人大二次會議投票表決，罷免了副省長楊匯泉的職務，時人稱為“人民共和國第一罷免案”。1989年至今未曾有過對政府組成人員職務的罷免，可以説新中國成立以來，也就這麼一個案例。

所以，從實踐層面來看，省長、副省長、市長、副市長以及縣長、副縣長們，涉嫌違紀違法時一般都以接受辭職終止該職務。所以，山西省人大常委會接受金湘軍因涉嫌嚴重違紀違法辭去山西省人民政府省長職務的決定並無不妥之處。

習近平總書記指出：“如果人民只有在投票時被喚醒、投票後就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選後就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉後就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”。 列寧説過，任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。也就是説，能準確慎重的行使“罷免權”是踐行全過程人民民主的生動體現。