【環時深度】加州山火讓美國反思救災機制

【環球時報特約記者 王曉雄 李靜 環球時報駐美國特約記者 戴潤芝】編者的話：肆虐美國加州的山火仍在持續。據美媒報道，截至當地時間1月19日下午，帕利塞茲地區56%的火勢得到控制，伊頓地區81%的火勢得到控制。然而，因為本週將迎來大風，南加州不少地區山火加重的可能性增大。有專家表示，民眾可能需要數週時間才能返回受災最嚴重的地區。加州難以控制此次山火，引發美國媒體和民眾對該地區以及美國救災機制的反思。美國智庫卡內基國際和平基金會1月10日發文稱，加州大火可能“顛覆”美國的災難應對系統。   

市政供水系統應對不了大規模火災

“南加州將迎來大風，山火（加劇）的風險加大。”據美聯社1月20日報道，在美國國家氣象局發出警告的同時，消防員正在洛杉磯縣西部以及伊頓地區奮戰，試圖撲滅這兩個地區的大火。自1月7日以來，帕利塞茲山火和伊頓山火已經損毀超過1.4萬座建築。此次加州山火已經造成至少27人死亡，帶來的經濟損失初步估計在2500億美元左右。洛杉磯縣西部幾十個街區的撤離令上週末已被解除，當地居民得以返回家園。

山火頻發的加州為何此次遲遲難以控制火勢，成為美國媒體以及民眾激烈討論的話題。不少美國人認為，造成此次山火的原因很複雜，除了自然因素外，還有很多制度性的問題，首先就是當地的城市規劃。《紐約客》雜誌等媒體稱，洛杉磯地區1961年爆發的貝萊爾大火，是截至當時半個世紀內當地發生的最大火災。這一災難當時凸顯出洛杉磯地區的重大火災隱患，當地的氣候本身就很容易引發山火，而城市擴張至道路狹窄的峽谷附近使得周邊的房屋和住宅長期處於危險中，這些地區不僅鄰近易燃地區，而且使疏散和消防工作更加困難。然而半個多世紀以來，當地政府並沒有因為一次又一次爆發的山火及時調整城市規劃，反而使類似情況繼續在帕利塞茲、伊頓等地出現。

美聯社的報道認為，加州的火災預防計劃存在嚴重的滯後性。早在2020年，加州立法部門就通過了一項旨在提高房屋防火能力的法案，要求清理危險區域房屋周圍1.5米範圍內的枯死植物和木製傢俱等可燃物，這項法案原計劃於2023年1月1日生效，但是由於資金和各種政治問題，至今仍然沒有落實。

缺水、缺電成為美國民眾對此次加州山火救援最不滿的地方之一。據《洛杉磯時報》等美媒報道，帕利塞茲山火發生時，附近的聖伊內斯水庫處於乾涸狀態。一些消防員在救火時發現消防栓沒水。1月13日，洛杉磯縣受山火影響的一些居民起訴洛杉磯市水電局，指控該機構對水資源管理不善導致滅火過程中消防用水缺乏。洛杉磯市水電局對此回應稱，帕利塞茲的用水需求連續15小時達到正常水平的4倍，導致水壓下降，市政供水系統並不是為了應對如此大規模火災設計的。該機構表示，在助長山火的強風來臨前，已給全市所有可用的消防蓄水罐注滿了水，但帕利塞茲山火燃起後的一天之內，容量分別為數百萬升的3個消防蓄水罐就已“見底”。

此外，加州各級政府對消防預算的削減也備受詬病。《紐約郵報》稱，洛杉磯市消防局開始在帕利塞茲救火時僅部署了40輛可用消防車中的5輛，並且有1000名消防員待命未被派遣，導致響應時間幾乎是美國消防協會建議的兩倍。加州地方政府對於消防預算的削減導致救援人員不足，救援設備短缺，許多消防車無法使用。此外，有觀點認為，洛杉磯市消防局近年來強推的“多元化、平等性和包容性”政策，即優先聘用女性、有色族裔和性少數人羣等“弱勢羣體”，影響了消防部門的工作能力。《紐約郵報》還指出，“加州沿海委員會”為了保護布勞恩頓的約200株瀕危植物，利用環保法規阻止洛杉磯市水電局在帕利塞茲地區建設防火設施，也影響了此次救災。

美國民眾埃弗雷特對《環球時報》駐美國特約記者表示，加州山火難控説明政治人士沒有優先考慮真正重要的事情，即民眾的生命和財產安全，“每年他們都會説正在採取措施減少山火風險，但這只是空談，他們沒有采取行動”。       

FEMA負責協調美聯邦和地方救災

加州是美國山火頻發之地。根據德國數據公司statista的統計，2023年，加州發生了7364起單獨山火，使其成為這一年美國山火數量最多的州。山火多發的加州，此次卻難以控制山火，讓加州以及美國的救災機制受到詬病。

事實上，這並非美國災難救援機制首次遭到批評。去年9月和10月，強颶風“海倫妮”和“米爾頓”先後席捲美國東南部地區，造成重大人員傷亡和財產損失。然而政府的救援指示混亂，導致受災地區民眾不得不開展自救行動。這也並非美國政府第一次應對颶風災難不力。2005年8月29日，颶風“卡特里娜”席捲新奧爾良，導致1800人死亡，造成的損失超過1350億美元。美國聯邦政府雖然撥款數百億美元幫助該地沿岸的社區重建，但《紐約時報》稱，美國國會調查人員猛烈抨擊聯邦政府説，缺乏清晰的指揮系統阻礙了救災工作。

2021年發生的佛羅里達州住宅局部坍塌事件，更是暴露了美國救災機制的深層次問題。這一年的6月24日，佛羅里達州一棟12層住宅樓發生局部坍塌。自事故發生一小時後至7月7日停止搜救工作，救援人員沒有找到任何倖存者。美國全國廣播公司稱，事故發生後，地方政府足足花了16個小時“走程序”，才獲得聯邦救援資源，延誤了救援時機。

那麼，美國的災難救援機制是如何運行的呢？據美國智庫外交關係協會（CFR）介紹，地方政府通常自行或在附近司法管轄區和志願團體的協助下應對小規模災害和緊急情況。當災害規模超出當地應對能力的情況下，地方政府可以向聯邦政府尋求幫助。通常情況下，聯邦政府只有在州長向白宮提出正式請求後才會介入。這些請求通常是基於由地方和聯邦官員組成的小組所做的初步損害評估。總統一旦決定聯邦政府需要援助地方，就會通過發佈重大災難或緊急聲明來給予地方物質和財政支持，而美國國土安全部下屬的聯邦緊急事務管理局（FEMA）負責協調美國聯邦和地方政府應對國內災害。

在大多數情況下，在總統宣佈進入緊急狀態或發佈災難聲明後，州和地方當局仍然負責救援工作。聯邦政府主要扮演協調者和資源提供者的角色，補充州和地方的應對行動。在國內災害應對中，FEMA與地方政府合作，組織多個聯邦機構進行救災。

澳大利亞“對話”新聞網稱，美國1974年頒佈的《救災法》經修訂被稱為《斯塔福德法案》，這是規定聯邦政府如何應對自然災害和其他緊急情況的法律。在總統發佈聲明後，FEMA可以開始協助地方政府。這包括協調聯邦政府機構以及紅十字會等民間和私人組織等。參與救災的聯邦機構和僱員的數量也不少，例如去年9月和10月，來自FEMA、海岸警衞隊、陸軍工程兵團、衞生與公共服務部等的數千名聯邦工作人員都在幫助應對強颶風“海倫妮”和“米爾頓”。

根據《斯塔福德法案》，“重大災難”包括自然災害和人為事件，如颶風、地震、火山噴發、火災以及爆炸等，但一般不包括疾病暴發。CFR網站上發表的上述文章稱，在美國總統宣佈進入緊急狀態後，FEMA的援助金額最初可達500萬美元，如果超過這一數額，總統必須通知國會。在沒有責任方或私人保險的情況下，救災費用由政府承擔。美國政府通常會承擔至少75%的重建成本。

近年來，美國災害頻發。2021年，20起“重大災難”使美國經濟損失1450億美元。2022年，18起“重大災難”的總損失超過1650億美元。雖然“重大災難”給美國造成的總損失在2023年降至930億美元，但這是有記錄以來發生損失數十億美元災難最多的年份，共有28起。2017年是美國災難損失最大的一年，共發生16起“重大災難”，總損失超過3060億美元。CFR表示，從上任到去年10月，拜登政府發佈了250多項重大災難聲明，以應對阿拉斯加、佛羅里達等地區的問題。     

“我們希望將預防納入治療中”

美國的災難救援機制看似合理，但在運行過程中卻出現不少問題。據美國全國公共廣播電台報道，FEMA的分析表明，低收入的受災民眾比富裕的受災民眾更難獲得關鍵的聯邦緊急援助。越來越多的研究表明，有色人種也更難獲得足夠的災難援助。

“對話”新聞網稱，美國《斯塔福德法案》的實施要求總統、聯邦機構以及地方政府之間建立合作、健康的關係。如果做得好，美國的救災制度將是聯邦制優勢的例子之一。然而，《斯塔福德法案》建立了一個高度分散的應急管理系統，其中的權力下放意味着由於觀點不同，參與救災官員優先考慮的事情也不同，這可能導致衝突。此外，美國官員不同的政治傾向又增加了救災難度。

“災難政治”也對美國救災行動造成影響。據《紐約時報》等媒體報道，去年強颶風“海倫妮”和“米爾頓”襲擊美國時，正值美國大選前關鍵時刻，因此兩黨候選人就救災問題互相攻擊，而這並不是極少數美國政治人士利用災難做文章，以獲取政治利益。

就此次加州山火，美國國會已經開始就救援政策改革進行辯論。美國《國會山報》稱，1月13日在國會眾議院會議中，許多共和黨人要求對聯邦政府援助加州附加條件，而民主黨人堅決反對這一想法。共和黨人尚未就救助加州應包括哪些附加條件達成公開協議，但至少有一位共和黨人呼籲在地方層面改變政策，一些共和黨人提出將提高聯邦政府債務上限與救助計劃掛鈎。

“有句老話説得好：‘你不能靠往破桶裏倒水，以期裝滿它’，總有一天你得把桶修好。”代表加州中部和北部聖華金河谷的國會眾議員、共和黨人麥克林托克説，不能允許加州加劇山火的政策繼續下去。代表聖迭戈的加州共和黨人伊薩説：“我們希望將預防納入治療中。”

美國智庫布魯金斯學會的研究人員提出推動救災政策改革的四個原則，包括公平、效率、有效性和環境價值。他們將“公平”定義為在災難發生之前、其間以及之後，基於需求和受災民眾脆弱性而進行的資源公平分配。救災效率涉及為達到目標結果所需的聯邦財政、人力等的精簡。這些研究人員還認為，必須對災難應對方案進行監測、評估並認定其有效。美國官員通常在災害事件發生後宣稱“我們將重建”或“我們將重建得更好”，但又沒有具體和可衡量的住房、經濟、生態系統指標，這需要改變。此外，救災政策應該突出災害對環境的影響，並將環境變化納入救災機制改革中。

CFR援引一些分析人士的話稱，即使進行了重大改革，美國聯邦政府“仍將在長期的救災工作中掙扎”。聯邦政府救災貸款和撥款往往不足，可能需要數月或數年才能到達受災者手中，政府資源不堪重負，特別是在嚴重或連續發生災害時。針對有關聯邦政府救災的爭論，一些專家和政策制定者呼籲將更多責任轉移給州和地方政府。