張家棟：從“美國退出北約”的傳言説起

美國猶他州共和黨籍聯邦參議員邁克·李長期批評北約是“冷戰遺物”，馬斯克也公開支持美國退出北約。據報道，美國總統特朗普正考慮對美國的北約政策作出重大修改。美國是否會退出北約？美國總統是否有權決定美國退出北約？

根據美國憲法，“總統有權締訂條約，但須爭取參議院的意見和同意”，不過憲法對美國退出國際條約的程序沒有明確規定。此外，北約條款中也沒有針對美國單方面退約的條款。2019年，美國國會通過《北約支持法案》，明確要求總統不得從北約中退出。2023年由拜登簽署通過的美國《國防授權法案》也明確規定退出北約需獲得參議院2/3多數議員支持或國會法案授權。巧合的是，這項法律的共和黨起草人，就是現任美國國務卿魯比奧。

因此，美國總統不能獨自決定美國退出北約。在法律層面，總統要麼有參議院三分之二多數議員的支持，要麼由國會兩院通過新的廢約法律。這在當前都是不可能的。在政治層面，北約是美國全球戰略的核心支柱，退出將讓美國政府面臨國內外的巨大阻力，實際操作將非常困難。

這是很簡單的道理，那麼美國政府為何還有人不斷釋放這種聲音呢？除了個別政客譁眾取寵的因素以外，美國是要藉此向北約的歐洲盟友施加壓力，希望歐洲盟友承擔更大的軍事負擔。邁克·李本人的目標其實與特朗普差不多，他的真實目標不是要美國退出北約，而是主張北約成員國防務開支應由歐洲自行承擔，不要非對稱性地依賴美國。這正是冷戰後多任美國總統的共同目標。

北約是冷戰的產物，本應隨着冷戰結束而結束。事實上，這也曾是北約成員國中很多人的想法。北約雖然沒有終結，但北約繼續存在的必要性和存在感，在冷戰後都是下降的。北約雖然在地理範圍方面不斷擴大，從冷戰結束前的16個成員國增加到32個成員國；但是，北約的軍費開支、軍事力量以及凝聚力，卻都明顯下降。到2014年，北約歐洲成員的軍費開支佔GDP的比例下降到1.4%。2024年，在俄烏衝突的刺激下，北約軍費開支也不到1.5萬億美元。北約歐洲成員有30個，GDP總量是俄羅斯的數倍，但以購買力平價計算，北約歐洲成員在2024年的軍費總和其實是低於俄羅斯的。這就是為何波蘭總理圖斯克會説出“5億歐洲人要求3億美國人保護他們免遭1.4億俄羅斯人的侵害”這種話。

北約在冷戰後的力量弱化和結構鬆散化，主要是由於兩個原因：一是，北約假想敵的衰落。俄羅斯不是蘇聯，不足以給北約提供足夠的對外凝聚力和軍事建設推動力。二是，美歐安全關注點的統一性消失。冷戰時期，美歐的首要敵人都是蘇聯。現在，歐洲要應對俄羅斯，美國則要應對中國。在一些美國人看來，北約的歐洲盟友既不願意出錢，也不願意出人，還不願意在全球範圍內配合美國的戰略佈局。換言之，在馬斯克等人看來，北約這個跨大西洋同盟，解決不了跨太平洋的中美競爭問題，反而在戰略次要方向浪費了美國的資源。北約試圖改革。一方面，北約努力進行縱向改革，尋找到新的安全功能，如介入前南斯拉夫危機。另一方面，北約進行橫向改革，不斷擴大，其夥伴關係體系甚至延伸到東北亞地區，尋找新的生存空間。在這一過程中，北約從一個“小精幹”的防禦性同盟，轉型為一個“大弱散”的集體安全組織，論壇化趨勢一度非常明顯。

在這一過程中，俄羅斯幾乎是獨立“挽救”了北約。冷戰結束後，北約內部就自身存續問題有過激烈的爭論。但是，俄羅斯對東南歐事務的介入，推動北約進行再定義，使其從單純的防禦性同盟，轉向基於更廣泛國際安全視角，尋找新的存在必要性。2014年克里米亞危機爆發以後，北約被再次觸動，開始制定軍費開支要達到佔GDP2%的目標。2022年俄烏衝突爆發後，北約不僅增加了瑞典和芬蘭兩個新成員，軍費開支也迅速增長，軍費“達標”國家增加到2024年的23個，有了從福利國家同盟走向軍事同盟的新趨勢。

簡而言之，俄烏衝突打破了歐洲的和平幻覺，美國對盟友政策的轉變顛覆了歐洲國家搭了幾十年的安全便車，共同推動北約的歐洲成員從危機管控模式轉型為集體防禦模式。這將讓美國與其歐洲盟友的安全政策更加平衡。因此，北約有繼續存在的可能性和必要性，但將有可能從美國單中心模式轉型為美歐雙中心的新模式。（作者是復旦大學美國研究中心教授）