環球圓桌對話：世界須警惕美國“藍色圈地運動”

編者按：關鍵礦產是現代電子和工業產品不可或缺的原材料。日前，美國政府可能推出一項行政令以加速國際水域深海採礦審批的消息，使海底礦藏開採話題成為國際輿論關注熱點。本期“環球圓桌對話”邀請三位學者就這一話題展開討論。

*周城雄：*中國科學院科技戰略諮詢研究院研究員

*高之國：*國際海洋法法庭原法官、中國海洋法學會前會長

*陳相秒：*中國南海研究院南海歷史文化研究所所長

美國正加速推進“藍色圈地運動”

周城雄

據消息人士日前透露，白宮擬推出一項加速國際水域深海採礦審批的行政命令，允許企業繞開聯合國支持的審查程序，直接通過美國國內法向其商務部下設部門申請許可。這一動向被視為美國新政府繼爭奪格陵蘭島稀土開發權、就資源議題施壓烏克蘭後，在關鍵礦產戰略方面又一措施。

深海採礦需克服極端環境下的技術難題，目前全球僅有少數國傢俱備商業化試採能力。就美國而言，儘管洛克希德·馬丁等大企業自20世紀80年代起參與勘探，但受限於成本與環保爭議，技術商業化進程緩慢。美國新政府此次加速審批，旨在通過政策激勵彌補技術轉化短板，搶佔深海採礦產業鏈高地。

儘管國際海底管理局（ISA）尚未通過深海採礦法規，但已明確“先到先審”的申請原則。中國憑藉5份ISA勘探合同（全球最多）及技術積累，可能在規則成型後佔據先發優勢。美國如今以國內法（如《深海海底硬礦物資源法》）構建替代性技術標準體系，試圖繞開國際監管框架，主導未來技術規則話語權。

當前美國急於搶奪深海礦產，受所謂“資源安全與地緣制衡”的雙重驅動。鎳、鈷、銅等礦產是新能源電池、半導體和國防工業的核心原材料，全球陸域資源分佈高度集中（如剛果佔鈷產量的70%），且易受地緣衝突影響。東太平洋的克拉里昂—克利珀頓區（CCZ）海底多金屬結核的鈷、鎳儲量遠超陸地總和，成為美國所謂“去風險化”戰略的關鍵目標。今年3月美國總統特朗普簽署《礦產安全振興令》，強調減少對“戰略競爭對手”的依賴，深海採礦正是這一政策的延伸。深海採礦設備與海洋軍事技術存在高度協同性。美國海軍研究所報告稱，遙控無人潛水器和海底測繪技術可直接用於軍事偵察。通過推動商業採礦，美國可借民用項目掩護，強化對太平洋、大西洋海底地形的情報掌控，服務於“印太戰略”。

我國通過《深海海底區域資源勘探開發法》（簡稱《深海法》）和國際合作，逐步構建起從勘探到冶煉的完整產業鏈，並在ISA中扮演規則重要制定者的角色。美國智庫報告渲染，若中國主導深海採礦，將“鞏固其在關鍵礦產供應鏈的霸權”。美國新政府以單邊行動打破多邊規則，既為制衡中國，亦為拉攏盟友形成資源聯盟。

目前，海底多金屬結核的鎳開採成本遠高於陸地，但是未來預計可以接近陸地成本，而且開採海底結核礦牀的社會和環境影響都較小。國際金屬市場長期受倫敦金屬交易所主導，但若美國掌控深海礦產產能，可通過“資源—金融”聯動重塑定價機制。例如，紐約商品交易所已經推出鈷期貨合約，深海鈷供應將增強其交割庫容與話語權。此舉不僅對沖美元霸權弱化風險，更能為新能源時代的經濟霸權奠基。美國企業界認為，繞過ISA審查可縮短審批週期（從10年降至3-5年），加速資本回報，因此通過政治獻金與遊説推動行政令出台。共和黨議員亦聯名施壓，宣稱“不能讓中國壟斷深海財富”，這反映出軍工複合體與資源巨頭的利益捆綁。

美國加速深海採礦的舉措，本質是以科技突破、戰略資源控制和經濟利益最大化為核心的複合型博弈。其單邊主義行動衝擊多邊治理體系，可能引發“規則叢林化”與生態風險外溢。對中國而言，需在技術研發（如提升深海工程裝備國產化率）、規則反制（推動ISA加快立法）和資源聯盟（深化與友好國家合作）三向發力，構建“深海命運共同體”。如何應對這場無聲的“藍色圈地運動”，將決定未來深海的全球權力格局。

國際海底區域資源是全人類共同財產

高之國

國際海底區域已成為海洋大國拓寬發展空間、謀求競爭優勢的新疆域。美國新政府擬推出一項行政命令，允許採礦公司繞過國際海底管理局及相關程序，直接在國際海底區域進行資源開發活動。這是美國奉行“美國優先”、“單邊主義”的又一體現。

1970年聯合國大會通過《關於各國管轄範圍以外海洋底牀與下層土壤之原則宣言》（下稱《宣言》），鄭重宣告“各國管轄範圍以外海洋底牀與下層土壤，以及該地域之資源，為全人類共同繼承之財產”。1982年《聯合國海洋法公約》（下稱UNCLOS）延續《宣言》的宗旨和精神規定了“區域”的法律地位和基本制度。UNCLOS明確規定，國際海底 “區域”是指國家管轄範圍以外的海牀和洋底及其底土。“區域”內的“資源”是指，在海牀及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結核。“區域”內勘探和開發實行“平行開發制”，即“區域”內勘探和開發活動由國際海底管理局企業部直接開發，同時也允許締約國或其國營企業、在締約國擔保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的自然人或法人、符合公約有關規定的條件的上述各方的任何組織，與管理局以協作方式進行勘探和開發。1990年至1994年，為彌合以美國為首的發達國家與發展中國家在國際海底區域開發制度方面的分歧，經多輪談判，《關於執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（下稱《協定》）最終於1994年7月28日由聯合國大會通過，並於兩年後生效。截至目前，該協定共有152個締約方，但美國仍拒絕加入。

《協定》維繫了UNCLOS為國際海底區域制定的基本框架，即堅持“‘區域’及其資源是人類的共同繼承財產”這一總原則，由國際海底管理局代表全人類對“區域”進行勘探和開發，同時允許各締約國及其公私企業，通過與國際海底管理局簽訂合同的方式進行勘探和開發。整體來看，“區域”制度是以“人類共同繼承財產原則”為基礎、以國際海底管理局為核心管理機構、以“平行開發制”為整體框架的一項新型制度。當前，國際社會正在談判的《“區域”內礦產資源開發規章草案》在基本原則部分依然鄭重重申“確認對‘區域’內資源的權利屬於全人類，由海管局代表全人類行使”。

美國新政府擬出台的深海採礦令違反包括UNCLOS在內的國際法。根據UNCLOS規定，任何意圖在“區域”內從事勘探開發的國家必須通過與國際海底管理局簽訂勘探和開發合同。白宮擬推出的行政令無視上述要求，明顯違反國際法和UNCLOS規定。UNCLOS的許多規定，包括專屬經濟區制度和人類共同繼承財產原則，已經成為國際習慣法的一部分。

儘管美國不是UNCLOS及《協定》締約國，但美國應遵守UNCLOS所體現的一般國際法原則和國際習慣法。

一是美國負有不得采取違背UNCLOS目的及宗旨之行動的“前條約義務”。《維也納條約法公約》第18條規定“一國負有義務不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動：若該國已簽署條約或已交換構成條約之文書而須經批准、接受或核准，但尚未明白表示不欲成為條約當事國之意思”。美國參與了UNCLOS條文的全部起草過程並簽署了公約，且其國內歷來有呼聲要求美加入UNCLOS。因此，美擬發佈的行政令顯然構成妨礙UNCLOS條約之目的及宗旨的行動。

二是美國享受了UNCLOS規定的權利，就應遵守UNCLOS規定的義務。美國宣佈了全球最大的超過1560萬平方公里的管轄海域。2023年12月，美國單方面宣佈對北極和白令海等大片區域大陸架的主權要求，面積達到100萬平方公里。美國行使了UNCLOS規定的權利，根據條約效力相對原則，美國也應遵守UNCLOS規定的關於國際海底區域制度的義務。

三是國際海底區域的相關規則制度已成為國際習慣法，適用於所有國家。UNCLOS及其執行協定所建立的國際海底區域制度，已經得到國際社會普遍接受。因此，人類共同繼承財產原則等“區域”原則和規則已經成為習慣法。此外，有學者指出， “區域”資源屬於全人類、任何國家不得據為己有，國際海底管理局代表全人類行使“區域”資源權利，“區域”制度中的部分規定應具有客觀制度的性質，甚至部分規則可能同時構成強行法。所以，美國不得將“區域”及其資源據為己有。

深海礦藏開採應有序合作展開

陳相秒

海洋孕育了生命，也是人類文明的搖籃。特別是自15-16世紀地理大發現，海洋在聯通大西洋兩岸及東西方的進程中扮演了不可替代的角色，是當代一波又一波全球化浪潮不可或缺的載體。

進入21世紀以來，人類對海洋的開發利用進入了前所未見的新階段，向深遠海進發成為新趨勢。其中，深海礦藏勘探開發日益成為世界各國青睞的新產業。在大洋深處，以多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼三種形式存在的錳、鐵、銅、鎳、鈷、鉛、鋅、銀、金及鉬、鋰、鈦和鈮等稀有金屬種類豐富、儲量驚人。僅太平洋海域的錳、銅、鈷的礦藏量分別為陸地的57倍、9倍、359倍，多達2000億噸、50億噸和30億噸。

然而，海底礦藏開採仍處於技術探索、國際規則制定、商業市場培育的起步階段。特別是這些礦藏大多賦存於水深2000米至6000米深海海底，商業開採亟待技術突破，如礦區海底地形複雜崎嶇、礦藏存在形式多樣導致開採效率難以保障、深海採礦將帶來環境破壞等。正因諸如此類的技術挑戰，美國、德國、日本等發達國家雖然自20世紀70年代就開始瞄準深海礦藏，在水深超過5000米的海底開展開採試驗，但直到今天仍未能實現商業利用。

進入21世紀以來，層出不窮的技術創新為深海礦藏從科學實驗向商業開採突破提供了基礎。日本在2012年以後陸續開展了水深700-1600米海底礦藏的開採實驗及在5000米水深的海底區稀土樣本採集和水深2400米海底稀土沉積物開採、輸送、環境監測聯合海試。歐美國家及韓國、印度、新加坡等亞洲國家圍繞深海採礦也都各有建樹。

中國雖是深海探測的“後來者”，但經過數十年的發展和積累，深海探測技術已在全球處於領先地位，自主研製的“奮鬥者”號載人潛水器已完成萬米深海探測。2024年中國科研團隊研發的深海重載作業採礦車工程樣機“開拓二號”完成海試，首次突破4000米水深大關，意味着基本達到深海礦藏商業開採需要的深度。

礦產資源是製造手機、電腦、新能源電池、儲能、風力渦輪機等現代電子和工業產品不可或缺的原材料，可謂是第四次工業革命的重要“生命元素”。尋找更大的礦藏來源成為全人類面臨的共同課題，包括深海和太空在內的新空間因而成為世界各國開拓新的礦產資源的重要來源。

據國際能源署預測，全球對與清潔能源技術相關的關鍵礦產需求至2030年將比2024年翻一番，到2040年將增長4倍，接近4000萬噸。實現2030年全球淨零碳排放的目標，世界需要新建超過50座鋰礦、60座鎳礦以及17座鈷礦。其中，全球對鋰礦的需求將增長5倍。與需求不相符的是，全球陸地礦產資源維持穩定的供應難度越來越大，其中部分礦產將面臨難以為繼的窘境，比如，按照美國地質調查局的數據，全球鎳礦藏儲量2019年為8900萬噸，按現有的開採速度，約能維持37年。 

技術的發展及國際規則談判的積極進展，這二者疊加作用為深海礦藏的開採注入了新的動力。南太平洋國家“陸小海大”，陸域總面積約53萬平方公里，但主張的海洋專屬經濟區海域面積卻高達1900萬平方公里。廣闊大海域面積藴藏着儲量全球領先的各類礦藏資源。僅庫克羣島主張管轄海域就擁有120億噸深海多金屬結核；基里巴斯在太平洋擁有7.5萬平方公里深海礦區，位於礦藏豐富的克拉里昂—克利珀頓區。因此，中國和南太平洋國家的深海礦藏勘探合作，是全球領先的技術創新與資源天賦異稟的結合，是旺盛的市場需求與巨大的開發潛力的自然銜接。這也是積極推動構建“深海命運共同體”、實現共商共建共享全球治理觀。