【智庫圓桌】開創鄉村全面振興新局面

《中共中央 國務院關於進一步深化農村改革 紮實推進鄉村全面振興的意見》是黨的十八大以來第13個指導“三農”工作的中央一號文件，對今後一個時期的“三農”工作作出全面部署。如何在較高基數上實現糧食穩產豐產，如何在縣域範圍內加快鄉村產業發展，如何進一步破解鄉村振興“人、地、錢”等瓶頸制約？本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

中國人民大學吳玉章講席教授、國家糧食安全戰略研究院院長程國強：

持續增強糧食安全保障能力

今年中央一號文件把“持續增強糧食等重要農產品供給保障能力”置於首要位置，體現了“保障糧食安全始終是國計民生的頭等大事”的戰略定位。中央一號文件部署了九個方面政策措施，形成以深挖增產潛力、夯實產能根基、激活創新動能、強化風險防控、優化政策協同為着力點的政策框架，是着眼長遠築牢糧食安全根基的戰略舉措。

以單產提升為核心，深挖糧食增產潛力。在農業資源日益趨緊形勢下，今後糧食增產的核心在於單產持續提升。近年來，我國糧食單產對總產增長的貢獻率已超八成，但與國際先進水平相比仍有差距，單產水平有較大提升空間。深入推進糧油作物大面積單產提升行動，通過良種良法配套、農機農藝融合的系統化路徑，推動單產水平整體躍升，將有效破解耕地資源剛性約束下的增產瓶頸。特別是，推廣高產高效模式不僅能縮小區域產量差異，更能通過技術標準化實現“以點帶面”的輻射效應，推動增產潛力深度釋放。聚焦小麥、水稻等主糧單產挖潛，推動大豆、油菜等油料作物擴面提質，形成“穩面積、提單產、優結構”三位一體增長模式，有利於推動農業高質量發展。

強化耕地保護和質量提升，夯實產能支撐力。耕地是糧食生產的命根子。我國用世界9%的耕地養活近20%的人口，耕地資源長期處於高負荷運轉狀態，質量退化與空間擠壓問題交織，威脅糧食安全。中央一號文件從數量、質量、佈局三個維度構建耕地保護體系，包括嚴格耕地總量管控和“以補定佔”、建立耕地種植用途監測體系、分類推進撂荒地復墾利用等。同時，針對鹽鹼地、黑土地等特殊區域，推進綜合利用試點、加強梯田保護，有利於推動耕地資源從“保數量”轉向“提質量”，為產能提升提供堅實支撐。

推進科技協同攻關，激活農業新質生產力。農業科技是突破資源約束、提升供給能力的根本動力。中央一號文件首次提出“因地制宜發展農業新質生產力”，這就要求以科技創新引領先進生產要素集聚，通過突破關鍵核心技術、培育科技領軍企業、統籌科研資源，推動農業從要素驅動向創新驅動轉變。要以生物育種為核心突破口，強化種質資源創新與商業化應用，依託“南繁硅谷”等重大科研平台，加速突破性品種研發，構建從基因編輯到品種推廣的全鏈條體系，培育產學研用深度融合創新生態，形成“需求牽引、雙向迭代”的協同機制。加快國產先進適用農機裝備研發應用，深化智慧農業技術集成應用，拓展人工智能、低空等技術應用場景，構建基於多源數據融合的全週期農田智能管理系統，同時完善農業數據要素流通機制，降低技術應用門檻。

統籌強化風險防控，築牢供給保障安全網。此次中央一號文件從三個方面進行部署，推進加強風險治理、增強農業抗逆彈性、優化供給結構，築牢糧食安全根基。一是通過完善農田水利基礎設施、健全災害和農作物病蟲害預警響應機制，建設現代化防洪減災體系，夯實農業防災減災能力，全面提升農業生產韌性。二是突破傳統“主糧依賴”思維，深入踐行大農業觀、大食物觀，擴種大豆、油菜等高蛋白作物，發展設施農業、深海養殖等新業態，實現食物來源多元化、品類多樣化。三是紮實推進糧食節約和反食品浪費行動，推動糧食機收減損、適度加工和科學儲存，形成“產儲運消”協同減損閉環，完善全鏈條節約減損機制。

健全政策保障機制，激發內生動力。健全支持政策，有效保護和調動農民種糧和地方抓糧積極性，激發各類主體內生動力，是實現糧食穩產保供的根本保障。首先，健全價格、補貼和保險等糧食生產支持政策體系，重點要落實稻穀、小麥最低收購價政策，完善玉米大豆生產者補貼、稻穀補貼政策，推進農業保險創新，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋範圍，穩住農民種糧預期。其次，健全糧食主產區獎補激勵制度，逐步擴大產糧大縣公共服務能力提升行動實施範圍，尤其要啓動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償，主銷區通過財政轉移支付、產業協作等方式補償主產區，破解“產糧大縣、經濟弱縣”悖論。最後，完善農產品貿易與生產協調機制，其核心在於建立完善糧食等重要農產品貿易與國內生產的統籌協調與動態平衡機制，暢通國內國際雙循環，既利用國際市場彌補不足，又有效保護國內生產，避免“穀賤傷農”“米貴傷民”。要以國內穩產保供為根基，強化農產品供需平衡和全鏈條監測預警，精準識別供需缺口和調控着力點，優化進口來源佈局並動態調節進口規模與節奏，在開放環境中築牢糧食安全底線。

中國農業大學副校長、國家鄉村振興研究院副院長林萬龍：

着力壯大縣域富民產業

今年中央一號文件將“着力壯大縣域富民產業”獨立成章，與中央經濟工作會議提出的“因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展”相呼應，也是以縣域內城鄉融合發展引領鄉村全面振興的具體體現。

着力壯大縣域富民產業，一個關鍵詞是“縣域”，應從縣域視角佈局鄉村產業體系。當談到鄉村產業振興時，慣性思維會將產業的區域範圍限定在鄉或者村，也就是鄉鎮及以下區域。這一思維是長期以來城鄉二元發展思維的延續，不符合當前產業發展實際。任何一個在鄉域或村域中發展起來的產業，其產業鏈或經濟聯繫都不可能僅限於鄉域或村域。隨着我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，區域之間、城鄉之間的經濟聯繫日益緊密。在這種背景下，鄉村和城鎮之間的產業聯繫也日益緊密。即便是特色農業產業這樣一個生產區域在村域範圍內的產業，其產品儲運、加工、營銷以及產前產中產後各環節相關產業都必定要突破村域範圍。從鄉村產業規劃和發展角度來説，縣域內產業鏈聯繫密切，易於形成有機整體，是城鄉產業融合發展的關鍵結合點。因此，應跳出鄉村視野，在縣域範圍內規劃產業佈局和基礎設施建設，促進三產融合發展。

着力壯大縣域富民產業，一個關鍵詞是“產業”，應從農業多功能性視角謀劃鄉村產業發展。產業振興是鄉村振興的重中之重，要依託農業農村特色資源，向開發農業多種功能、挖掘鄉村多元價值要效益，向一二三產業融合發展要效益，強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌，推動鄉村產業全鏈條升級。從“大農業觀”視角看，鄉村產業不等於農業，農業不等於種養業生產。需不斷拓展鄉村產業的業態邊界，從傳統農業種養業向多業態和二三產業等領域延伸，積極拓展鄉村產業鏈，構建現代鄉村產業體系，促進多元化發展，有效推進鄉村產業全面振興。

着力壯大縣域富民產業，還有一個關鍵詞是“富民”，應從走向共同富裕視角創新鄉村產業發展模式。一個成功的鄉村產業發展模式，其標誌有二：一是產業的市場競爭力強，能可持續發展；二是產業的聯農帶農能力強，能帶動城鄉居民收入和就業增長。因此，要在統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的框架下，創新鄉村產業發展模式，通過就業吸收、保底分紅、入股參股、服務帶動等方式，讓城鄉居民更多分享產業增值收益，推動興業、強縣、富民一體發展。

着力壯大縣域富民產業，需加強統籌謀劃，優化支持政策。

一是拓展產業發展政策支持範疇。將鄉村產業發展支持範圍由傳統種養業延伸至鄉村康養、營養健康、休閒農業、農產品電商等領域，開發農業多種功能。同時，由主要集中在農業生產領域向縣域內加工與製造、流通服務等領域延伸，摒棄那種認為鄉村產業就是農業、農業就是種養業的傳統思維，以多業態發展帶動縣域經濟跨越升級。

二是強化產業公共服務體系建設。將政府資源重點聚焦於區域特色產業規劃、產業園區建設、區域公用品牌建設、信息平台建設、生產性以及公共基礎設施建設、產業共性技術研發、產品標準化體系建設等方面，更好發揮政府作用彌補市場失靈。建立產業發展引導基金，多渠道籌措資金，通過市場化方式選擇產業進行幫扶，提升資金使用效率。

三是建立健全產業聯農帶農機制。可考慮將聯農帶農機制作為量化企業享受扶持政策的前提條件，形成聯農多扶持多、聯農緊扶持多、聯農穩扶持多的導向。主要通過支持企業吸納就業、合作社經營、原材料供應、社會化服務、區域公用品牌建設等方式，讓鄉村羣眾更多參與產業發展過程、分享產業增值收益，切實激發其參與鄉村產業發展的內生動力。通過強化金融支持、財税優惠、小農户支持政策等方式，支持縣域勞動密集型產業發展，讓發展成果惠及更多有勞動能力的農村低收入人口，充分激發市場活力，助推企業以市場化機制聯農帶農。

四是統籌產業發展與城鄉建設規劃。將產業佈局、城鄉物流體系、信息服務體系等產業發展規劃與城鄉基礎設施、公共服務、村莊佈局等作為一個整體加以統籌，促進政策形成合力，持續提升效能。

國務院發展研究中心農村經濟研究部原部長、研究員葉興慶：

促進“人地錢”城鄉間雙向流動

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，要素平等交換、雙向流動是城鄉融合發展的關鍵支撐。今年中央一號文件對健全要素保障和優化配置體制機制進行全面部署，秉持的基本邏輯是推進鄉村全面振興必須強化要素保障、優化資源配置，而做到這一點就必須貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步深化相關領域改革。

黨的十八大以來，城鄉要素平等交換、雙向流動取得積極進展。從“人”來看，農業轉移人口持續增加，返鄉入鄉創業人員也在逐步增加。全國鄉村人口從2012年的63747萬人減少至2024年的46478萬人，佔總人口比重從46.9%降至33%，同期農民工總量從26261萬人增加至29973萬人，這不僅拓寬了農民就業增收渠道，也推動了國民經濟增長。鄉村新產業新業態的發展吸引部分外出務工農民和大學生返鄉入鄉成為“新農人”“農創客”，目前全國各類返鄉入鄉創業人員超過1200萬人，為鄉村發展注入生機和活力。

從“地”來看，流動性和農民分享增值收益的程度均有所提高。承包地“三權分置”框架基本建立，促進了經營權流轉和適度規模經營發展，全國家庭承包耕地流轉率從2012年的21.5%提高到2023年的37.8%。農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點部分成果被吸收進2019年修正的土地管理法。

從“錢”來看，鄉村振興的多元化投入機制初步形成。全國一般公共預算用於農林水支出從2012年的11974億元增加到2024年的27045億元。涉農貸款持續增長，截至2024年四季度末，全國農村貸款餘額36.94萬億元，同比增長10%；農户貸款餘額18.23萬億元，同比增長8.2%；農業貸款餘額6.36萬億元，同比增長9.8%。

還要看到，目前城鄉要素平等交換、雙向流動格局與統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的要求相比，仍存在較大差距，特別是與促進鄉村全面振興的需要相比還有諸多堵點痛點。要按照充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的要求，健全有利於鄉村全面振興的要素保障和優化配置體制機制。

一是聚焦“人”，進一步健全有利於提高鄉村全員勞動生產率和優化人力資本結構的體制機制。促進鄉村全面振興，關鍵在於提高以農業勞動生產率為重點的鄉村全員勞動生產率。目前我國農業和鄉村就業人員佔比仍然偏高，需繼續向非農產業和城鎮轉移。要加強農業經營方式創新、強化潛在轉移人口職業技能培訓、完善就業市場信息服務，讓更多可轉移的農業勞動力轉移出來。以住房保障和隨遷子女入學為抓手消除農業轉移人口市民化的顧慮，以轉移支付、新增建設用地指標和基礎設施建設投資為槓桿，調動流入地政府推動農業轉移人口市民化的積極性，讓更多農業轉移人口能夠在務工地長期居住生活。與此同時，針對留守農村的勞動力老齡化程度加深、平均受教育年限縮短等結構性變化，注重引導部分外出務工農民和大學生返鄉入鄉發展有競爭力的現代農業、有市場前景的特色產業，以人才振興支撐產業、文化、生態和組織振興。

二是聚焦“地”，進一步健全有利於增強鄉村振興土地要素保障和提高農民分享土地增值收益比例的體制機制。深化承包地“三權分置”改革，把握好承包權的保障功能和經營權的要素功能之間的利益平衡，鼓勵通過發佈流轉價格指數、實物計租等方式推動流轉費用穩定在合理水平，控制農業生產的地租成本、穩定新型農業經營主體投資預期。深化農村宅基地制度改革，把握好農房和宅基地盤活利用的優先序和切口，現階段可按照兼顧民宿、文創等經營性需求和外來人口入村養老、休閒等居住需求的思路，把着力點放在通過出租、入股、合作等方式盤活利用農户合法擁有的住房上。深化農村集體經營性建設用地入市改革，把握好就地入市促進鄉村產業發展與異地入市獲取更高出讓收入、促進產業園區發展的平衡，允許將符合國土空間規劃的農村閒置或低效利用建設用地調整為經營性建設用地後入市。發揮縣鄉國土空間規劃的空間統籌和要素保障作用，全域土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鈎項目節餘的建設用地指標優先用於支持鄉村產業發展和公共建設。

三是聚焦“錢”，進一步健全滿足鄉村經營性和公益性建設資金需求的體制機制。正確處理效率與公平的關係，從鄉村基礎設施滯後、投資欠賬多和居住分散、人均投資成本高的實際出發，切實增加鄉村產業發展和公共建設投入。財政方面，以強化績效管理激勵約束為前提，優先保障農業農村領域一般公共預算投入；安排中央預算內投資、超長期特別國債和地方政府專項債券投向時，優先考慮農業農村領域重大項目建設。金融方面，運用再貸款、再貼現、差別化存款準備金率等貨幣政策工具，推動金融機構加大對鄉村振興領域資金投放；支持金融機構發行“三農”專項金融債券，鼓勵符合條件的企業發行鄉村振興債券；健全多層次農業保險體系，支持發展特色農產品保險。社會資金方面，鼓勵引導工商資本參與鄉村振興，調動農民積極性。

浙江省政協經濟委員會副主任吳紅梅：

“千萬工程”造福萬千農民羣眾

鄉村全面振興的重要衡量指標是農村居民收入水平，浙江這一指標連續40年居全國各省區第一，城鄉居民收入倍差連續多年縮小，這很大程度上得益於“千村示範、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）。浙江久久為功、持之以恆推進實施“千萬工程”，使其成為推動鄉村全面振興、促進城鄉融合發展的總牽引。

改革開放至21世紀初，浙江從資源小省發展成為經濟大省，但農村建設和社會發展明顯滯後，人居環境“髒、亂、散、差”現象普遍存在，農民生活品質較低，如何改善這一狀況是當時亟待回答的考題。2003年，時任浙江省委書記的習近平同志親自謀劃、親自部署、親自推動“千萬工程”，對全省1萬個左右的行政村進行全面整治，把其中1000個左右的中心村建成全面小康示範村。

“千萬工程”如何破題，農村人居環境整治從哪裏切入？經過廣泛調研和充分研究，浙江省委決定從羣眾反映最強烈、花錢少見效快的整治環境髒亂差問題入手，整治垃圾、處理污水、硬化道路。錢從哪裏籌，是農村人居環境治理首當其衝要解決的問題。由政府主導，通過財政預算安排一部分、土地出讓金中提取一部分、部門項目配套一部分和規費收取減免一部分的辦法，整合盤活資源、集聚各類要素來保障投入。同時，人居環境整治工程“三分建、七分管”，合理劃定政府、村級組織和農户的管護責任，建立了鄉鎮綜合管護、村級自行管護、專業第三方管護互為補充的長效管理機制。截至2007年，全省建成1181個全面小康示範村、10303個環境整治村。2008年開始，整治內容拓展到面源污染治理、農房改造、農村公共設施建設，2010年基本完成全省村莊整治任務，農民生活條件得到有效改善。

經過第一階段的環境整治，農村環境發生了很大改觀，但城鄉居民收入差距卻縮小緩慢，農民增收需求越來越迫切。如何實現美麗環境與美麗經濟互促共進，是浙江面臨的新考題。

2005年以來，在“綠水青山就是金山銀山”理念指引下，浙江堅持軟硬環境兩手抓。硬環境建設上，2010年啓動“美麗鄉村”建設，2013年開始實施“五水共治”“四邊三化”“三改一拆”等專項行動。軟環境建設上，一方面不斷完善“兩山”轉化機制，促進生態產品價值實現，如湖州市安吉縣2011年成立了全省首家以“林權”出資成立的公司，2020年又率先開展“兩山銀行”建設；另一方面持續深化城鄉融合體制機制改革，加快“人地錢技”等要素在城鄉間有序流動，不斷優化鄉村功能、喚醒沉睡資源，如嘉興市“兩分兩換”城鄉綜合配套改革、湖州市德清縣農村集體經營性建設用地入市改革、義烏市農村宅基地改革等。浙江美麗經濟加速發展，農村居民收入快速增長，城鄉居民收入倍差從2010年的2.42縮小至2020年的1.96。

進入新發展階段，黨中央賦予浙江高質量發展建設共同富裕示範區的光榮使命。促進共同富裕，最艱鉅最繁重的任務仍然在農村。2021年浙江啓動未來鄉村建設，堅持以人為本，打造未來產業、風貌、文化、鄰里、健康、低碳、交通、智慧、治理等九大場景。這一階段，圍繞滿足人民羣眾對美好生活的嚮往，堅持由硬到軟、由表及裏、全面提升。一大批美術館、博物館、圖書館等公共建築在鄉村生根發芽，城鄉教共體、醫共體、康養聯合體推進了城鄉公共服務均等化，智慧診室、數字治理平台等帶動鄉村公共服務水平快速提升。在城鄉融合互動中，富民增收路徑不斷拓寬，數字遊民、鄉村CEO、農創客等羣體日益增多，露營、騎行、“村咖”“村晚”“村BA”等新業態新模式持續湧現。

以“千萬工程”為引領，浙江探索出一條由環境變革催化帶動生態、產業、社會變革，進而全面推進鄉村振興的有效路徑。但也要清醒地認識到，地區、城鄉、收入“三大差距”仍然不同程度存在，鄉村全面振興還有不少短板弱項。未來將繼續圍繞“富民”做好“強城”“興村”“融合”三篇文章，構建推動共同富裕的體制機制，以縣域為重要單元，精準施策，開展提升縣城和中心鎮承載能力、推進基本公共服務一體化等行動，系統實施城鄉融合體制機制改革、“擴中提低”和收入分配製度改革，努力在推進鄉村全面振興和共同富裕中先行示範。（來源：經濟日報）