丁鐸：捍衞國際海底區域的法理基礎

美國總統特朗普不久前簽署行政命令要求聯邦政府加快推動國際海底區域採礦許可以來，國際社會擔憂不斷。美國這樣做顯然違反國際法基本精神，對全球海洋資源的公平利用和可持續發展構成嚴重威脅。

作為不屬於任何國家管轄範圍的國際海底區域，其法律地位在國際法中有着明確界定。《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）將國際海底區域（簡稱“區域”）及其資源確定為人類共同繼承財產，規定對“區域”內資源的一切權利由國際海底管理局代表全人類行使。由此確立的“人類共同繼承財產”原則，是“區域”制度存在的法理基礎。

“區域”內資源不屬於任何單一國家或私人實體，而是全人類共享。這一原則的提出旨在確保海洋資源的開發和利用能夠惠及全球，特別是惠及那些缺乏技術和資金的發展中國家。為了實現這一目標，《公約》設立國際海底管理局，作為專門負責監管“區域”礦產資源勘探和開發的國際機構。國際海底管理局的職責包括制定開發規則、審批採礦申請、收取費用並分配利潤，以確保相關資源的開發在公平、透明和可持續的基礎上進行。國際海底管理局通過的立法雖然原則上只約束成員國，但其中除了一些技術性規定，也包含不少具有習慣國際法性質的規則，國際海底管理局的非成員國同樣受到這些規則約束。

“區域”的法律地位和勘探開發制度體現了國際社會對“區域”資源共同管理、共享利益的共識，獲得國際社會普遍認可，在國際實踐中得到切實遵循。過去幾十年國際社會成員的法律確信和國家實踐表明，人類共同繼承財產原則已經構成了具有普遍約束力的習慣國際法規則。

在20世紀70年代，隨着深海採礦技術的初步發展，美國雖曾積極參與國際海底資源開發規則的制定，但本質是試圖通過參與制度設計來擴大自身所得，爭奪“區域”問題上的絕對話語權，多享甚至獨享“區域”內的各項收益。《公約》文本草案基本定型後，關於“區域”資源開發的“平行開發制”、利潤分享和技術轉讓等要求令美國感到不滿。美國拒絕加入《公約》的立場，與其對國際海底資源開發的態度密切相關。《公約》要求開發國家在國際海底管理局的監管下進行活動，並將部分收益用於支持發展中國家，這與美國追求本國利益最大化的目標存在衝突。作為技術和經濟實力雄厚的國家，美國顯然更希望以較低的經濟成本和更大的主導權攫取海底資源。

1980年，美國頒佈《深海底硬固體礦物資源法》，並明確指出該法旨在建立一套符合美國價值觀的制度體系，授權本國企業在國際海底區域進行勘探和開發。該法雖然在形式上承認深海底資源為人類共同財產，但同時又規定美國有權自由地對深海礦產資源進行商業開發和勘探，成為此後美國有關深海採礦法律和政策體系的基礎。顯而易見，美國這一國內立法事實上是對《公約》“區域”資源開發與管理制度的直接挑戰，是以國內法高於國際法為原則，在國際社會統一的“區域”制度之外實施的“例外”，標誌着美國在“區域”資源開發政策上明確轉向單邊主義。多年來，國際社會和學術界對此不乏強烈擔憂，認為美國的政策立場和行為將破壞國際社會在“區域”問題上的合作努力，導致“區域”的無序開發，最終損害全人類的共同利益。

當前美國政府推行“美國優先”原則，進一步挑高了其國內單方面進行海底採礦的政治輿論呼聲。支持美企在國際海底區域開展活動，並試圖繞過國際海底管理局的監管，這一舉動基於美國長期以來對國際海底資源的覬覦，也將其在全球海洋治理問題上的“自私”和“任性”反映得淋漓盡致。美國這些做法的背後邏輯，就是繞過《公約》和國際海底管理局以更快、更直接地獲取資源。 

“區域”資源開發是一項極為複雜的工程，關乎國際社會整體利益。脱離現有規則秩序監管的單邊行動可能導致缺乏協調和標準的採礦活動頻發，“區域”可能因惡意競爭和環境破壞而陷入“公地悲劇”困境。美國在海底採礦問題上採取不負責任的做法，將對國際法的權威性和國際海洋秩序的穩定性造成嚴重衝擊，也可能使“人類共同繼承財產”成為空談。對此，國際社會特別是全球南方國家應該加強合作，共同捍衞國際法的權威，共同抵制單邊行動，確保“區域”內的資源開發能夠造福全人類。（作者是中國南海研究院區域國別研究所所長）