【環時深度】計劃難產，美國離成立主權財富基金有多遠？

【環球時報駐美國特約記者 戴潤芝 環球時報記者 李迅典】編者的話：5月7日，白宮發言人表示，美國財政部和商務部已按照總統特朗普2月簽署的行政令要求，在限期內製定了關於設立美國主權財富基金的計劃，但其中部分內容遭到白宮的拒絕，該計劃短期內很難有顯著進展。主權財富基金被一些媒體形容為“國家的超級理財賬户”，是指由一國政府控制和支配的、通常以外幣形式持有的公共財富。在美國，關於聯邦層面是否應該設立主權財富基金長期存在爭議，圍繞美國政府究竟希望通過這筆資金達成什麼目的也有不同的説法。有分析認為，在當下地緣政治緊張局勢加劇的背景下，美國要建立主權財富基金，不僅希望將其作為一個金融工具，而且對其賦予了與外交、產業政策和國家戰略有關的複雜意義。

“巨大的潛力”VS“不完整的想法”

“我們有巨大的潛力，我認為在短時間內，我們將擁有世界最大的基金之一。”今年2月，美國總統特朗普重返白宮後簽署行政令，要求在聯邦層面設立主權財富基金，並要求財政部和商務部在90天內提交相關計劃。該命令還表明，這份計劃應包括對融資機制、投資策略、基金結構和治理模式的建議，同時需要評估設立和管理此類基金的法律問題。美國財政部長貝森特表示，該基金可能在12個月內成立。

但是，據美國哥倫比亞廣播公司（CBS）5月7日報道，貝森特和美國商務部長盧特尼克已在90天的限期內提交相關計劃，但白宮對計劃中的部分內容感到“擔憂”。有知情人士告訴CBS，關於該基金運作機制的很多細節仍在爭論之中，相關計劃短期內很難有顯著進展。

事實上，自2月相關行政令簽署後，關於美國設立主權財富基金的爭議就一直存在。首先，這個基金的規模將有多大？錢從哪裏來？據英國路透社報道，雖然行政令中沒有明確規定該基金的初始規模或目標金額，但去年9月談到這一話題時，特朗普表示，美國主權財富基金的規模應該“接近或超過2萬億美元”。據瞭解，目前世界上規模最大的主權財富基金是挪威的政府全球養老基金，規模約為1.743萬億美元。至於資金來源，特朗普曾表示，關税收入可以為基金提供資金。

對此，多位美國經濟學界人士提出不同意見。比如，美國前財政部長薩默斯去年9月分析稱，在美國還有鉅額的財政赤字問題沒有解決的情況下，成立主權財富基金是一個“不完整”的想法。2024財年，美國的財政赤字達1.83萬億美元，同年的貿易逆差為9184億美元。

另一個爭議點是，美國政府現在提出要設立主權財富基金的目的是什麼？這筆錢會被用在哪裏？特朗普去年競選期間曾表示，設立基金的目的是“資助偉大的國家事業”，包括對“高速公路和機場等基礎設施項目、製造業及醫學研究”進行投資。今年2月簽署行政令時，特朗普又暗示稱，該基金可能被用來收購TikTok。

貝森特曾表示，設立主權財富基金是為了將美國政府目前擁有的資產貨幣化，其宗旨是“為美國人民服務”。美國企業研究所高級研究員斯坦·維格等人認為，貝森特所説的“資產”中包括比特幣，主權財富基金可能是為建立國家戰略比特幣儲備而準備的。

另外，還有觀點稱，特朗普政府也可能利用該基金推動對格陵蘭島、巴拿馬運河等關鍵地區的“收購”進程。美國能源部長克里斯·賴特曾表示，主權財富基金是“美國國家安全的關鍵”。

美國23個州有地方主權財富基金

世界範圍內的其他國家設立主權財富基金的情況如何？根據全球主權財富基金網站的數據，全球來自100多個國家的中央政府或地方政府以及某些地區的主權財富基金共管理着超過13萬億美元的資產，大約相當於德國、日本和印度去年國內生產總值的總和。這些基金的投資選擇各不相同，但總體來説主要投資類型包括政府債券、股票、房地產。近些年來，人工智能、綠色能源、電動汽車等也是熱門投資領域。

各國主權財富基金常見的資金來源包括國家預算盈餘、國有自然資源收入、銀行儲備以及外匯儲備。因此，掌握較大規模主權財富基金的國家大致可以分為兩類：一是資源型國家（如挪威、沙特等），二是貿易順差國（如中國、新加坡等）。

從資產規模來看，挪威政府全球養老基金以1.743萬億美元的規模位居榜首，這家基金的前身是挪威政府石油基金。據路透社報道，該基金2023年實現了創紀錄的2130億美元的利潤，其中很大的一部分來自微軟、蘋果和英偉達等科技股的強勁回報。我國通常意義上的主權財富基金——國家外匯管理局和中國投資有限責任公司的資產管理規模也位居前列。和挪威一樣是資源型國家的阿聯酋成立的阿布扎比投資局（ADIA）以1.11萬億美元的資產規模位列第四。排名第五的是科威特投資局（KIA），資產規模約為9690億美元。排在此後同樣規模比較大的主權財富基金來自沙特、新加坡、卡塔爾、韓國、澳大利亞、土耳其、印尼、伊朗、俄羅斯等國。

美國喬治梅森大學經濟學教授泰勒·科文曾撰文稱，美國設立主權財富基金是一個“瘋狂的想法”。他認為，世界上規模大的國家主權財富基金有兩個重要共同點：第一，這些國家的政府通常可以依靠資源收入或外貿實現財政盈餘，有多餘的資金可供投資；第二，這些國家有較高的政治紀律，能夠保證其政府在政治或選民干預最小的情況下做出投資決策。而這兩個特點美國都不具備。

英國《金融時報》也刊文分析稱，美國聯邦政府常年在預算赤字下運作，基本沒有盈餘資金可以用來投資。此外，美國日益兩極分化的政治環境導致很多人擔憂主權財富基金可能會遭到政治干預，其透明度和治理水平都會成為被質疑的焦點。此外，設立大規模聯邦投資基金可能會對美國金融市場造成顯著影響，造成不可控的意外後果。

值得注意的是，主權財富基金的投資偏好也時常引發爭議。據加拿大《環球郵報》報道，挪威政府石油基金就曾因為被發現參與投資涉及軍火、煙草和傳統化石能源等領域的公司引發爭議，最終挪威財政部制定規則明確要求，該基金應規避“不符合挪威價值觀”的行業。

另據《紐約時報》報道，沙特公共投資基金曾在2021年向特朗普的女婿賈裏德·庫什納成立的私募公司投資了20億美元，公共投資基金的評估人員質疑這項投資的合理性，評估報告稱沙特可能要為此承擔“大部分風險”，最終這項評估被公共投資基金主席、沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼否決。

雖然還沒有設立起聯邦主權財富基金，但是根據白宮官網的信息，全美已有23個州設立了地方主權財富基金，總規模約為3320億美元。

在這些基金中，規模最大的是成立於1976年的阿拉斯加永久基金，該基金創立的背景是阿拉斯加州的石油管道開始運營。1980年，阿拉斯加州議會通過了永久基金股息計劃，此後阿拉斯加人開始從永久基金中領取股息，目前每人每年可以領取約1700美元的股息。截至2024年年底，阿拉斯加永久基金的規模達到796億美元。

此外，1985年成立的亞拉巴馬州信託基金則利用能源公司為開採離岸天然氣和石油支付的特許經營費，向州政府的公共項目提供資金。北達科他州的主權財富基金近些年的規模增長速度也比較快。

“美國經濟外交的有力工具”？

一些美國專家分析認為，如果管理、利用得當，主權財富基金的確有可能為美國帶來戰略優勢。佛羅里達國際大學商學院教授傑裏·哈爾刊文分析稱，主權財富基金已經存在了一個多世紀，它可以幫助國家和政府穩定財政、提升長期經濟競爭力、實現國家財富回報。此外，主權財富基金還能帶來增強全球競爭力和減少對外國投資依賴的好處。在哈爾看來，目前，挪威、中國、阿聯酋、日本、沙特等國家和地區都擁有穩健且表現良好的主權財富基金。因此，美國理應認真考慮建立這樣一個金融工具，但必須確保採取必要的保障措施並保持基金的獨立性。

美國媒體評論員考特尼·芬格表示，如果想讓主權財富基金髮揮其優勢，需要有明確的授權和清晰的優先事項。芬格認為，美國主權財富基金的投資重點應放在基礎設施建設上，一方面要改善老化的基礎設施，另一方面需要長期投資大型基礎設施項目，支持製造業、可再生能源、關鍵礦物開採和半導體等關鍵行業，提升國際供應鏈韌性。

美國智庫威爾遜中心官網刊文稱，為了避免金融腐敗和政治干預，美國主權財富基金的投資應集中在國際市場，而非國內市場。同時，主權財富基金還應由一個獨立且中立的顧問和受託人團隊來管理。在某種程度上，其模式可以借鑑美聯儲。主權財富基金的領導機構應獨立於政府和國會。

但值得注意的是，美國通過主權財富基金進行國際投資很可能帶有更加複雜的政治目的。去年12月，《耶魯國際事務》雜誌官網也刊發題為《財富與外交：美國主權財富基金的外交政策維度》的文章稱，美國主權財富基金可以成為“美國經濟外交的有力工具”，可以被用來與戰略伙伴建立更深的經濟聯繫，未來或將成為一種“比軍事援助或經濟制裁等傳統影響形式更温和但有效的替代方案”。這篇文章還提議，美國主權財富基金可以採用某種“道德框架”，優先考慮所謂的“可持續發展、人權和良好治理”。

威爾遜中心的文章也宣稱，美國主權財富基金可以“幫助美國贏得印太地區的地緣經濟競爭”。英國薩塞克斯大學全球研究學院研究員內姆·辛格聲稱，應確保“獲得關鍵礦產資源的同時降低中國在礦產精煉和加工領域的主導地位”是美國的優先事項，而美國主權財富基金的制度設計應當與這一目標保持一致。

加拿大“地緣政治觀察家”智庫日前刊文稱，美國提議建立主權財富基金的時刻，正值此類基金的使用方式發生更廣泛轉變之際。文章認為，主權財富基金如今不再僅僅是與商品出口、經濟多元化和財政盈餘有關的金融工具，而正被重新定義為與外交、產業政策和國家戰略有關的工具。