山水之城擴圍記——重慶市渝中區城市更新調查

隨着經濟社會的不斷發展，城市規模日益擴展、結構日趨複雜，城市治理也面臨着新挑戰。重慶是我國轄區面積和人口規模最大的城市，探索超大城市現代化治理新路的需求十分迫切。近年來，重慶主城核心區渝中區積極探索城市更新可持續路徑，讓“山水之城”煥發新生機。

剛剛過去的“五一”假期，重慶市渝中區旅遊市場火爆，各大景區景點人流如織。在十八梯傳統風貌區，青石板路、吊腳樓、民居院落等歷史風貌吸引眾多遊客前來打卡。“城市更新行動讓這條百年老街煥新出圈，‘五一’假期日均接待遊客超過15萬人次。”重慶十八梯商業管理有限公司總經理袁潔説。

渝中區地處重慶主城核心區，是全國首批城市更新試點城市之一。當地近年來堅持“留改拆增升”並舉、“投融建管運”一體，積極探索城市更新可持續路徑，推動城市結構優化、功能完善、品質提升，逐步走出一條城市更新與文脈傳承、產業發展、城市治理相融合的超大城市中心城區現代化治理新路子，相關做法多次被列入住建部實施城市更新行動可複製經驗做法清單。

在城市更新行動實施過程中，渝中區進行了哪些有益的探索實踐，呈現出怎樣的新面貌，形成了哪些可供借鑑的經驗做法？經濟日報記者近日展開調研採訪。

突破空間束縛

作為“濃縮版的重慶”，渝中區有不少獨特的城市標籤：它是重慶“母城”，承載了重慶3000年的建城史，積澱了巴渝文化、抗戰文化、紅巖精神等厚重的人文底藴；它是“山城”，城區依山而建，山在城中、城在山上；它是“江城”，長江與嘉陵江在此交匯，兩江環抱、三面臨水……

標籤背後，是渝中區城市更新所要面對的複雜挑戰：城鎮化率達100%；20.08平方公里土地上，常住人口超58萬，人口密度、建築密度、路網密度高居全國前列；2000年以前修建的建築佔比超40%，60歲以上常住人口占比達33%，建築和人口老齡化現象突出；城區垂直落差最高超過200米，不可移動文物147處，複雜地貌與歷史文脈交織。

渝中區新增土地稀少，如何在存量空間中尋找新的經濟增長點？如何提升存量空間裏居民的生活品質？如何做到既守護好古城風貌，又織補上現代功能，讓廣大居民更好地共享發展紅利？這些都是渝中區探索超大城市中心城區現代化治理新路的必答題，考驗着城市治理者“螺螄殼裏做道場”的智慧。

嘉陵江畔，垂直落差約60米的陡坡上，戴家巷崖壁步道蜿蜒盤旋。步道上方，懸崖邊上的破舊棚户區如今成了繁華的商業街區，人來人往。當地居民曾代林告訴記者，過去的戴家巷街巷狹窄，房屋老舊破損，臨江崖壁雜草叢生，居民生活很不方便。

為破解空間約束，渝中區依山就勢對戴家巷開展了立體式更新改造。“一方面，對7200平方米老舊建築開展微改造，提升社區公共空間品質，引入一批消費業態；另一方面，對臨江崖壁空間進行優化提升，新建崖壁步道1100米，在垂直立面打造出吊腳樓畔等6處景觀和5個觀景平台。”渝中區重點項目建設事務中心主任唐柏君説，更新改造後的戴家巷成為渝中區的一張文旅名片。

在渝中區，像戴家巷這樣“貼着崖壁生長”的更新實踐還有很多。走進渝中區上清寺街道的曾家巖臨崖步道，山脊線上搭建起了高空棧道、觀景平台，山水相連的城市立體畫卷一覽無餘。上清寺街道黨的建設辦公室主任鄧文鑫告訴記者，更新改造後，曾家巖臨崖步道的斷頭路被打通，解決了居民和遊客垂直通行難題，同時串聯起周公館、桂園等10多處國家級文物保護單位，實現城市風貌與歷史文化融合呈現。

向立體要效率，讓每一米落差都產生價值。渝中區摒棄大拆大建、拆舊建新的粗放模式，注重地域特色、文化特質、建造特點呈現的融合性，通過垂直維度的空間重構，讓閒置的城市資源轉化為集約高效、活力充盈的城市資產，實現了空間增值、功能迭代、治理創新。

在解放碑中央商務區，地上高樓林立、車水馬龍；地下60米深處，一條7.5公里長的停車環道串聯起20多個車庫、1萬多個停車位。利用地下空間，渝中區建設了全國最大的地下停車系統工程，形成了立體交通體系，解決了長期困擾解放碑片區的交通瓶頸問題，讓解放碑中央商務區的城市功能和品質取得新跨越。

打造114個垂直風井解決消防通風問題、引入北斗衞星信號解決隧道內定位難題……解放碑地下環道建設過程中，攻克了多項技術難題。重慶渝中停車服務有限公司地下環道管理中心工作人員陳浩昆説，地下環道投用後分流了地面30%的車流量，釋放了地面道路空間，緩解了交通壓力，極大提升市民和遊客出行體驗。

活化歷史資源

在渝中區，每平方公里土地上就有超過10處歷史遺存。這些歷史遺存是重慶繁榮與發展的歷史見證，也是城市更新中需要保護的寶貴資源。

渝中區委常委、宣傳部部長艾正兵説，近年來，渝中區積極打造歷史人文傳承新高地，高效統籌傳統風貌區、文物建築及優秀歷史建築保護利用，推動人文資源轉化為文化生產力。目前，全區文物完好率超98%、利用率超85%。

高樓林立的解放碑中央商務區裏，魯祖廟傳統風貌區是一個特別的存在：這裏生於繁華、藏於市井，區域內的建築大多建於上世紀20年代至70年代，留存着不同時期的歷史記憶。“由於年久失修，魯祖廟街區一度路面坑窪、住宅老舊，與‘高大上’的解放碑中央商務區格格不入。”渝中區住建委副主任曾理説。

為了讓這個隱藏在高樓大廈背後的老街巷重煥活力，渝中區實施了魯祖廟核心區品質提升工程，劃定風貌區保護範圍線，最大化保留原有建築載體和街巷肌理，“一棟一策”開展環境改造，並突出文化體驗和商業休閒等功能，調整商業業態，以業態創新激活空間價值。

今年年初，改造提升後的魯祖廟傳統風貌區煥新開街。1萬多平方米的街區裏，歷史建築光彩奪目，精釀酒吧、潮流咖啡館等消費業態集聚，前來打卡的遊客絡繹不絕。看中魯祖廟的歷史底藴，“90後”設計師柒柒盤下了沿街一間80多平方米的店鋪，經營起咖啡體驗店。她告訴記者，老街巷的年輕態吸引了眾多年輕人，店鋪的單日客單數量最高超過500單。

隨着城市更新行動加速推進，渝中區一批“沉睡”的歷史建築被“喚醒”，華麗轉身成為可感知、可傳承、可消費的活態遺產，既留住了母城的文化根脈，又創造了可持續發展的經濟引擎。

在這一過程中，渝中區也曾面臨諸多挑戰。“歷史建築的保護更新是一項複雜的系統工程，涉及土地權屬、建築規劃、消防安全等多方面問題。”曾理説，以消防安全為例，歷史建築、歷史文化街區因建造年代久遠，消防通道、消防設施等難以適用現行的消防技術標準，一度制約了更新利用工作的開展。

為打通政策卡點、工作堵點，渝中區出台《重慶市渝中區城市更新實施細則（試行）》《重慶市渝中區城市更新試點實施方案》等多個文件，構建起“1+1+N”政策和技術體系。當地在重慶市率先出台既有建築改造工程消防設計工作指引和消防技術指南，破解了歷史文化街區、歷史建築、傳統風貌區和山城老街區活化利用面臨的消防審批和管理難題。

當前，渝中區正加快實施“3個10工程”：高標準打造10個傳統風貌區，讓人們記住鄉愁；特色化打造10個山城老街區，讓老建築變成新街景；差異化打造10個特色老社區，讓城市充滿煙火氣。

提升功能品質

自從渝中區解放碑街道大井巷社區更新改造後，49歲的胡曾勇明顯感覺自家火鍋店生意火了許多。胡曾勇在大井巷社區經營火鍋店已有10多年，他告訴記者，以前的生意不温不火，這兩年環境大變樣，來的遊客多了，火鍋店每天營業額近1萬元。

大井巷社區緊鄰解放碑中央商務區核心區域，是上世紀80年代初建成的社區。如今，隨着渝中區大井巷片區老舊小區改造提升項目實施，這裏設施陳舊、管網老化、配套缺失等問題得到解決，面貌煥然一新。“我們還盤活閒置資源，新增特色餐飲門店20多家，既方便居民消費，又吸引大量遊客，激活了社區商業經濟。”大井巷社區居委會副主任謝正蓉説。

老舊小區改造是城市更新的一個重點，也是一項民生工程。圍繞打造“美好城市建設新高地”目標，渝中區遵循“消隱患、補功能、提環境、留記憶、強管理”的改造方向，實現800萬平方米老舊小區蝶變煥新，城市功能品質整體躍升。

“路通了，燈亮了，出門有電梯，回家不再是坡坡坎坎，日子比以前安逸太多！”説起現在的生活，85歲的渝中區兩路口街道中山二路社區紅星亭坡小區居民黃朝學滿面笑容。她告訴記者，紅星亭坡小區建於上世紀80年代，地勢落差大、台階多，住户以老年人居多，過去出行爬坡過坎，生活很不方便。

紅星亭坡小區蜕變煥新，得益於渝中區住建委與兩路口街道對小區實施的適老化改造項目。這個項目的重點就是推進無障礙環境建設。記者看到，小區內修建了無障礙電梯、無障礙坡道、無障礙環形步道、無障礙公廁等設施，地面做了防滑處理，原本被圍牆割裂的4個獨立片區也被打通。

渝中區兩路口街道黨工委政法委員、辦事處副主任張海波説，在改造過程中，街道堅持“居民需要什麼就修建什麼”，通過召開院壩會、發放調查問卷、入户走訪等方式，回應“最後一公里”民生需求，讓城市有高度更有温度。目前，該街道已改造老舊居民建築271棟，對148户殘疾人家庭實施居家無障礙改造。

在渝中區上清寺街道，社區居民步行15分鐘就能獲取養老、醫療、文化、教育等便捷服務。“15分鐘不只是時間尺度，更是社區居民的幸福刻度。”上清寺街道辦事處副主任李科説，街道邀請規劃師、建築師、工程師走進社區，收集社情民意，找準社區服務功能的短板，通過資源整合、優化服務佈局等手段，打造涵蓋黨羣服務、養老育幼、醫療健康、體育文化、就業創業幫扶等領域的“15分鐘高品質生活服務圈”，基本實現“日常公共服務不出街道、基本生活服務不出社區”的目標。

解決資金難題

錢從哪裏來，是城市更新繞不開的話題。渝中區努力找準資源、資產、資本轉化的平衡點，積極探索城市更新可持續投融資模式，構建起“政府引導、市場運作、社會參與、居民出資”的多元化投融資機制，將城市更新從政府單向投入轉變為多方共建共贏。

渝中區解放碑街道老舊小區改造項目負責人李果説，依託7800萬元重慶市政府發行的城市更新專項債等資金整合投入，同時吸引社會資本投入，轄區內7個社區的老舊小區改造在2年內就實施完成，培育形成了特色后街消費場景。

政府抓主導。近年來，渝中區統籌使用中央和市級城市更新、老舊小區改造、住房租賃、養老、托幼等專項資金，發行支持城市更新的政府專項債，制定項目資金統籌使用方案，提高資金使用效益。數據顯示，2021年至2024年，渝中區共發行城市更新專項債總額99.87億元，撬動區域固定資產投資約200億元，持續推動老舊小區改造、“兩江四岸”治理提升等城市更新項目。

市場當主力。渝中區打破傳統財政依賴，注重激發經營主體的投資創新活力，發佈民間投資機會清單，引導社會力量通過直接投資、間接投資、與政府合作投資等方式實施城市更新。渝中區石油路街道金銀灣社區黨委書記、居委會主任石珂説，通過“政府搭台、企業出資”的政企合作模式，他們對金銀灣184號老舊小區實施改造，由企業出資從原住民手上租賃房屋後，交由專業公司統一裝修作為保障性租賃住房投放市場，並進行統一運營，實現多方共贏。

居民唱主角。按照“誰受益、誰出資”原則，渝中區創新居民參與機制，引導房屋產權人以直接出資、使用住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式，合理分擔老舊小區改造等城市更新建設成本，改變政府“大包大攬”“無限兜底”的常規做法，形成共建共治共享的資金籌措模式。

渝中區還探索通過特許經營權出讓、股權投資、F+EPC+O（融資、設計、採購、施工、運營一體化）、REITs（不動產投資信託基金）等新型融資路徑，吸引有實力、有理念、有經驗的社會投資人蔘與城市更新項目“投融建管運”全過程，市場化推動資源變資產、資產變資本，為項目運作提供全生命週期的資金保障。比如，在山城巷傳統風貌區項目改造過程中，渝中區通過公開招標方式引入社會企業，該企業獲得15年特許經營權，並投資1.2億元實施山城巷周邊15.45萬平方米房屋修繕、風貌打造、環境提升、配套完善、招商運營等工作。

“城市更新，永遠在路上。”渝中區委書記黃茂軍表示，渝中區將深入踐行人民城市理念，以探索推進可持續的城市更新機制為重點，做好政府和市場、投入和產出、增量和存量、地上和地下、保護和利用、形態和業態“六個統籌”，推動城市治理體系重構、能力重塑，提升宜居宜業宜商宜遊的城市功能品質，加快打造超大城市中心城區現代化治理新高地。