環球圓桌對話：在保護主義逆潮中再看佈雷頓森林體系

編者按：在當前保護主義和逆全球化風潮翻湧中，國際輿論有關佈雷頓森林體系的討論增多，其中不乏懷念之聲。他們究竟為何懷念？我們該如何看待該體系及其“歷史遺產”？本期“環球圓桌對話”邀請三位學者就此展開討論。

*章玉貴：*上海外國語大學國際金融貿易學院教授

*陸前進：*復旦大學國際金融系教授

*沈    潔：*國際關係學院經濟金融學院副教授

客觀看待佈雷頓森林體系的兩面性

章玉貴

就國際公共產品供給而言，1944年建立的佈雷頓森林體系稱得上是世界經濟和金融領域迄今最具影響力的體系。在20世紀70年代“尼克松衝擊”後，該體系被認為已經瓦解。但從功能價值等方面看，也有人認為佈雷頓森林體系並未真正崩潰，而是換了一種形式繼續發揮作用。

這是因為，建立在1976年《牙買加協定》基礎上的浮動匯率體系，本質上繼續賦予美國一定特權。在“牙買加體系”下，美國依然握有美元霸權，但不再需要承擔原先基於佈雷頓森林體系制度設計應盡的責任和義務，結果造成權利與責任的失衡，加劇了全球經濟和金融體系的不穩定性。概言之，在浮動匯率下，美國依然享有美元霸權紅利，並可藉此對外轉嫁本國發展成本乃至金融危機。這也是佈雷頓森林體系在建立、瓦解和後續演化中，廣為世界詬病的一面。

另一方面，佈雷頓森林體系在維護全球經濟金融穩定、消除貧困、促進各國經濟發展等方面確實發揮了重要作用，特別是建立了承擔着全球貨幣與金融體系穩定責任的國際貨幣基金組織（IMF）以及肩負減貧與促進可持續發展等責任的世界銀行。儘管當前二者行動能力出現一定程度下降，但不可否認的是，它們與之後成立的世界貿易組織（WTO）仍是國際經濟格局中難以替代的全球性公共產品。

這些國際公共產品要想繼續有效發揮作用，既有賴於自身行動能力的提升，更離不開參與主體的溝通協調和有效權力分享機制。近些年來，國際金融治理改革的迫切性日益上升，以反映全球南方國家羣體性崛起及其對全球治理話語權的訴求。但作為佈雷頓森林體系及其延續模式的最大受益者，美國在進入新世紀以來的20多年裏並未真正履行作為國際金融體系擔保人的責任，而是公器私用，甚至一再拖延相關治理機制改革。一定程度上講，這破壞了作為二十國集團精神支撐的“隱形契約”，即發達經濟體在全球治理體系中給予發展中國家更大支持，後者則在條件成熟後承擔與之能力相匹配的更多責任。

時至今日，無論認為佈雷頓森林體系已經瓦解，還是説它在裂解和重塑中繼續存在，當今世界經濟和金融秩序都面臨着亟需破解的難題：一方面，既有秩序面臨的不確定性尤其是系統性風險上升，要求作為主導國的美國以及相關國際經濟組織檢討當前政策的弊端，推出負責任、前瞻性的應對措施；另一方面，在保護主義衝動和“美國優先”原則裹挾下，美國越來越沒興趣推進世界經濟和金融治理變革。這些因素導致既有國際金融公共產品在維護經濟與金融穩定方面行動愈發困難。

世界秩序或體系變遷往往是由一系列重大歷史事件引發和推動的，佈雷頓森林體系在81年前得以建立，是二戰及其結果在世界經濟和金融領域的反映。但在後續的秩序演進中，尤其是2008年國際金融危機爆發後，伴隨美元體系被炸開一個裂口，伴隨美國隨後出台的一輪又一輪量化寬鬆政策以及最近幾年祭出的強勢美元政策，世人看到一個依賴軟硬霸權的美國為了維護本國利益絲毫不顧其他國家乃至整個世界的經濟穩定。就國際公共產品的供給和維護而言，美國這些做法是在濫用美元地位、嚴重透支美元信用，其他國家為了保護本國利益，不得不在美元體系之外尋求多元化的貿易結算、計價和儲備體系。在此背景下，“去美元化”在國際層面漸成趨勢。

站在全球均衡發展的視角分析，隨着更多新型國際公共產品的湧現，全球治理體系包括世界經濟與金融秩序朝着更加公正合理的方向發展，已經成為不可阻擋的大勢。在此過程中，世界各國顯然希望以“取其精華去其糟粕”的方式對待佈雷頓森林體系或其“歷史遺產”，消解美元霸權以及其他有失公正的一面，在變革中推動IMF、世界銀行、WTO繼續為世界經濟發展和金融秩序穩定發揮有效支撐作用。

美元“兩難”根子在哪

陸前進

佈雷頓森林體系通過美元與黃金掛鈎、其他國家貨幣與美元掛鈎的“雙掛鈎”制度，確立了美元的國際主導性貨幣地位。為了提高國際清償力，各國對美元的需求激增，美元不斷流向世界，逐步形成世界範圍內的美元霸權。不過，美元霸權也面臨多重困境，其中就包括從固定匯率時期延續至今的“特里芬兩難”以及美國的“雙赤字”問題。

在佈雷頓森林體系下，美元既是一國的貨幣，又是世界的貨幣。作為一國貨幣，美元的發行受制於美國的貨幣政策和黃金儲備；作為世界貨幣，美元的供應又必須適應世界經濟和國際貿易增長的需要，這就是美國耶魯大學教授羅伯特·特里芬提出的美元“特里芬兩難”。美元過度擴張必然導致自身貶值，引發黃金擠兑風潮，美元兑黃金的支柱走向崩塌。不過，雖有金本位制和固定匯率約束，作為一國貨幣的美元仍有內在擴張衝動。於是，隨着美元過度擴張、流動性過剩，佈雷頓森林體系下的美元不斷貶值，先後爆發三次美元危機，最終導致整個體系瓦解。

佈雷頓森林體系解體後，主要國際貨幣進入浮動匯率時代。但因國際貨幣體系慣性仍在，長期依賴美元滿足國際交易、支付和儲藏需求，美元主導國際貨幣體系的局面並沒改變。在佈雷頓森林體系的金本位制和固定匯率機制下，美國為了維持“雙掛鈎”制度必須加強相應的制度約束；但到了浮動匯率制下，美國認為自己無需繼續承擔任何責任和義務，而是可以充分利用美元的霸權地位，實施擴張性貨幣政策，增加進口和對外投資，獲得鑄幣税。

美國是一個以消費為主的國家，消費是經濟增長的主要拉動力量。美國儲蓄少、進口多，因而出現大量貿易赤字，美元資產外流。其他國家積累大量美元資產，美國為了吸引這些資產而大量發行國債，又形成巨大的財政赤字。這就是美國當前的“雙赤字”現象。美國通過財政政策和貨幣政策擴張，動用全球資源，為自身經濟發展或危機救助提供巨大資金來源。在此過程中，美國的“雙赤字”進一步加劇。

現在，美國政府試圖通過濫施關税等保護主義政策改變長期以來的“雙赤字”問題，但恐難奏效。首先，美國需要調整宏觀經濟支出結構，多儲蓄、少消費或者儲蓄增速高於消費增速，扭轉總供給小於總需求的局面，增加出口。但長期以來，美國主要依賴進口，沒有形成完整的製造業產業鏈，其優勢主要在高科技和發達的金融市場等，這一格局短期內較難扭轉。

其次，美國需要減少政府支出，削減財政赤字。但現實中，美國經歷2008年國際金融危機和近幾年來俄烏衝突延宕等的影響，政府支出和轉移支付大幅增加，債務水平和財政赤字不斷上升，削減政府支出也有一定困難。

第三，美元霸權面臨難以調和的內在衝突。通過操弄貨幣政策削減貿易赤字將會導致美元流動性減弱、國際清償力下降，美元的國際主導性貨幣功能隨之受到削弱，支撐全球貿易投資的功能下降，美元的國際鑄幣税也會減少。另外，美元流動性減弱，沒有大量資金迴流，還會導致美國金融市場受到較大影響。

目前來看，美元在未來相當長一個時期內還會繼續是國際貿易和金融市場的主要計價單位與支付貨幣。世界經濟對美元的依賴依然較強，導致美元流通量較大。美元霸權就像一張無形的金融之網，國際經濟往來的主要交易依賴美元，這種過度依賴導致全球經濟結構失衡，一定程度上使美國經濟的問題變成全球經濟的問題。雖然“美元獨大”的格局短期內難以改變，但世界越來越多國家意識到改革和調整的必要性，着力推動國際貨幣體系向着更加多元化、公平化的方向發展。

支持“三駕馬車”在改革中勉力前行

沈   潔

第二次世界大戰即將結束的1944年，美國主導構建了被稱為“佈雷頓森林體系”的國際經濟和金融秩序基本框架。其間建立的國際貨幣基金組織（IMF）、國際復興開發銀行（世界銀行前身）以及後期設立的關貿總協定（GATT，世界貿易組織前身），成為戰後全球經濟治理體系的“三駕馬車”。運行至今，該體系雖然存在公平性等方面問題，但在制度底色上，還是體現了世界各國基於多邊合作實現穩定增長的普遍訴求。就此而言，佈雷頓森林體系為戰後世界經濟快速復甦奠定了基礎，前面提到的“三駕馬車”為促進國際經濟合作、降低商品和資本流動壁壘、推動建立自由開放的國際秩序作出重要貢獻。

其中，IMF作為佈雷頓森林體系的核心構成之一，主要使命是確保匯率機制穩定運行，併為陷入國際收支困境的國家提供短期貸款，避免匯率劇烈波動引發國家間惡性競爭。事實證明，穩定的匯率環境顯著推動了全球貿易的騰飛。另外，在20世紀70年代石油危機、1997年亞洲金融危機等多次危機期間，IMF都發揮了“救火”作用。世界銀行成立之初的重點目標是支持二戰之後歐洲和日本經濟的重建，後期主要任務轉向減少全球範圍內的貧困，通過向成員國提供低息貸款和經濟改革建議，世界銀行80多年來較好履行了自身職能。世界貿易組織（WTO）目前擁有166個成員，成員間貿易佔全球貿易的98%。作為當前最重要的國際經濟組織之一，WTO不僅幫助削減關税和貿易壁壘，還是重要的國際談判平台。

近些年來，“三駕馬車”不同程度地面臨着困境與挑戰。其中，IMF運行相對穩定，但其以“份額制”為基礎的治理結構受到越來越多質疑。經過2006年和2010年兩輪改革調整，新興市場國家和發展中國家的基本投票權有所提升，但整體仍明顯低於發達國家。世界銀行近年來也面臨越來越多改革呼聲，究其原因：一是以較貧窮國家為重點對象的貸款限制性條件增多，主要捐助國出資意願下降也導致其融資能力與貸款需求之間缺口增大；二是亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、新開發銀行（NDB）等新興多邊機構相繼出現，全球發展融資體系呈現多元化特徵。至於世界貿易組織，目前實質上已處於某種停擺狀態，儘管該機構延續了關貿總協定的框架結構和決策機制，並取得一系列實質性成果。但自1994年成立以來，世貿組織在推動新一輪多邊貿易談判方面進展遲緩。美國政府的阻撓，還導致世貿組織爭端解決機制自2019年底開始陷入癱瘓。

縱觀世界經濟發展史不難發現，全球經濟秩序處在波瀾起伏的更迭演進之中。西方的地理大發現將世界各國聯繫在一起，此後每當有席捲全球的經濟（金融）危機出現，世界經濟發展就會經歷一次秩序轉向的洗禮：20世紀二三十年代的大蕭條讓凱恩斯主義登上歷史舞台，20世紀末的多次金融危機使新自由主義興起，21世紀初發端於美國的國際金融危機餘波未平，這次誘發的是逆全球化和保護主義聲浪。

嚴格意義上講，佈雷頓森林體系已在1971年瓦解，但發展至今的IMF、世界銀行以及WTO現在仍是國際多邊貿易體制的支柱。雖然面臨諸多挑戰，國際社會依然應該堅定支持“三駕馬車”勉力前行，繼續在全球經濟治理中發揮支撐作用，同時推動它們進行必要改革，尤其是更加公正合理地反映全球南方國家訴求。以上兩個目標，可以並行不悖。