【環時深度】從洛杉磯騷亂看美國聯邦政府與各州“權力的遊戲”

【環球時報綜合報道】編者的話：加州洛杉磯騷亂引發的緊張局勢正在向美國其他城市蔓延，舊金山、奧斯汀、華盛頓特區等地也都爆發了反對移民搜查的示威活動。此次白宮與加州政府鬥爭的一個焦點是美國聯邦政府和州政府權力劃分的問題，也就是美國總統是否有權在不經州長同意的情況下調動國民警衞隊平息抗議。近年來，美國聯邦政府與一些州政府的矛盾不斷加劇，其中還摻雜了黨派鬥爭的色彩。美國通過聯邦制來明確聯邦和地方之間的權責劃分，但在政治極化不斷加劇的背景下，美國製度設計的缺陷愈發明顯。每當衝突加劇時，“內戰”一詞就會頻繁出現在媒體上和政界人士口中。

調動軍隊，總統權力有多大？

據《華盛頓郵報》報道，當地時間6月10日，美國總統特朗普警告説，與他為平息洛杉磯抗議而部署的4000名國民警衞隊成員和700名海軍陸戰隊員相比，針對聯邦移民政策的其他抗議活動可能會“遭遇同等或更大的武力”。

作為美國三軍統帥，美國總統理論上能夠調動的“武力”有多少？皮尤研究中心6月6日援引美國國防部國防人力數據中心（DMDC）的統計稱，截至今年3月底，除國民警衞隊等預備役人員外，美國有132萬現役軍人，其中陸軍人數最多，有大約45萬人；其次是海軍，約有33.4萬人；之後是空軍（31.7萬）和海軍陸戰隊（16.8萬），而海岸警衞隊和太空部隊的規模要小得多，各自只有不到5萬名現役軍人。根據DMDC的數據，絕大多數美國現役軍人（86%）駐紮在國內，14%駐紮在國外。在每個州工作的現役軍人人數差別很大，加州擁有最多的現役軍人，約有15.75萬人。

據《紐約時報》等媒體和智庫介紹，截至2023財年，美國國民警衞隊有43萬多人，而加州的國民警衞隊大約有2.4萬人，在各州中數量最多。美國“防務一號”網站介紹説，除了國民警衞隊，各州還擁有聯邦法律授權的軍事組織州防衞隊（SDF）。他們通常由前現役軍人以及具有豐富軍事行動經驗的專業人員組成。與國民警衞隊不同，SDF通常不能被聯邦化，也就是不能被聯邦政府調動。

美國總統能否隨意調動軍隊？復旦大學美國研究中心教授張家棟在接受《環球時報》記者採訪時表示，通常情況下，美國聯邦軍隊是被用來對外的、是用來維護國家利益的。對外用兵時，總統權力是相當大的。嚴格來説，對外用兵時，總統需獲得國會授權，但他們可借緊急狀態等理由繞過國會直接用兵，之後須在規定時間內向國會彙報並得到認可。

《紐約時報》稱，美國《民兵法》規定，使用聯邦常規部隊開展國內治安是犯罪行為。不過，美國1807年通過的《反叛亂法》為這一禁令創造了一個例外。它賦予總統緊急權力，當他們認為情況需要時，可以在國內使用聯邦軍隊來恢復法律和秩序。這些聯邦軍隊可以是現役軍人，也可以是聯邦政府接管的州國民警衞隊士兵。

《反叛亂法》上一次被引用是在1992年，當時老布什總統在加州州長和洛杉磯市長的請求下派遣軍隊幫助鎮壓洛杉磯騷亂。該法部分條款也允許總統無需徵得州長的同意就可以派遣軍隊。在上世紀五六十年代的民權運動期間，一些南方州抵制廢除學校種族隔離的命令，當時的美國總統在沒有得到州政府同意的情況下援引該法案部署軍隊。隨着反對白宮移民政策的抗議蔓延到美國多地，白宮日前表示，不排除援引《反叛亂法》，賦予部署至洛杉磯應對抗議活動的士兵更大權力。

據美國哥倫比亞廣播公司（CBS）報道，特朗普此次調動加州國民警衞隊並未援引《反叛亂法》，而是根據《美國法典》作出的決定。該法律規定，在美國或其屬地遭到外國入侵或面臨入侵危險的情況下，或者在爆發了反對合眾國政府權威的叛亂後或出現爆發叛亂的危險時，以及當總統無法通過正規軍執行美國法律時，總統可以召集他認為必要的任何州的聯邦服務人員和國民警衞隊部隊，以擊退入侵、鎮壓叛亂或執行這些法律。

政治極化重塑美國聯邦制？

加州州長紐森和總檢察長邦塔正在起訴美國聯邦政府，稱後者在不經地方政府同意的情況下調動加州國民警衞隊踐踏了該州的權利。此次加州和白宮的鬥法是近年來美國聯邦政府和地方政府矛盾增多的最新案例。類似的情況出現在去年春季，當時鬥爭的雙方是拜登政府以及共和黨執政的得州。據新加坡《聯合早報》報道，為應對非法移民入境問題，得州州長阿博特在美墨邊境發起“孤星行動”，不僅建造邊境牆和鐵絲網圍欄阻擋非法移民，還於去年派國民警衞隊控制部分邊境地區，禁止聯邦執法人員進入。拜登政府對此予以堅決回擊，雙方陷入法律拉鋸戰甚至武裝對峙。

值得注意的是，近年來，美國聯邦和地方政府之間的矛盾往往夾雜黨派鬥爭色彩。在此次洛杉磯騷亂中，加州政府得到了22位民主黨籍州長的支持。相較之下，在去年的得州邊境危機中，阿博特得到了25名共和黨籍州長的支持。

在此次洛杉磯騷亂中，很多共和黨人都對美國聯邦政府調動國民警衞隊的決定表示讚賞，例如共和黨籍國會眾議院議長約翰遜表示：“我們的核心原則之一是通過實力維護和平。我們在外交事務和國內事務中都這樣做。我不認為這是過度使用武力。”位於政治光譜另一端的民主黨人的看法則完全相反，該黨聯邦參議員墨菲痛斥説，白宮並不是試圖維持和平，而是希望煽動對立。

“為何聯邦制已危及美國民主？”2022年，美國智庫布魯金斯學會高級研究員韋斯特發文稱，政治極化已經從不同的角度重塑了美國聯邦制。共和黨控制的立法機構對民主黨控制城市花錢、制定政策和解決社會問題的能力施加了重大限制，且各州正在朝着更加極端的方向發展，並將在其他地方完全合法的行為定為犯罪。

韋斯特認為，美國一些地區的領導人正尋求將自己的政策觀點強加於其他地方，進而導致“藍州對抗紅州”現象的出現。除了移民問題，引發美國紅藍對立的另一個重要問題是墮胎問題。在美國最高法院推翻確立墮胎權的判例“羅訴韋德案”後，一些共和黨州利用這一裁決不僅將墮胎定為非法，而且將為那些想要墮胎的人提供幫助的行為定為犯罪，得州立法允許對那些幫助婦女墮胎的人提起訴訟。加州之後模仿得州，於2022頒佈了一項法律，允許人們起訴那些製造或分發攻擊性武器的人。

根據美國非營利性機構可汗學院的介紹，該國各州和聯邦政府既有排他性權力，也有並列性權力。在早期美國，各州權力和聯邦權力之間的劃分非常明確。各州在其轄區內進行管理，聯邦政府管理國內和國際事務。但自19世紀60年代內戰以來，美國聯邦政府的權力與州權力部分重疊並交織在一起，其總趨勢是聯邦政府權力在增加，而各州也在對此進行反擊。聯邦政府影響各州的一種方式是通過撥款和援助的分配。在此次白宮和加州的衝突中，前者就威脅取消對加州的聯邦撥款，而加州則表示該州所繳聯邦税款遠高於所獲聯邦撥款，威脅要斷掉對聯邦政府的税款。

中國國際問題研究院美國所副所長張騰軍在接受《環球時報》記者採訪時表示，美國製度雖被標榜為“權力制衡典範”，但實際上權力制衡並非絕對平衡。美國立法、司法、行政三權以及聯邦與州層面的相互制衡從來不是完全對等的，一直處於激烈博弈之中，並且不同時期力量對比不同。

張騰軍對《環球時報》記者説，過去美國各權力機構分支間的博弈看似不激烈，主要是問題被持續繁榮的表象掩蓋，深層次矛盾一直存在，且不斷積累。當代美國，由於自身社會、經濟、政治問題與矛盾集中爆發，使得制度設計缺陷被放大。如洛杉磯之亂、得州邊境危機等事件，背後都有意識形態與黨派對立色彩，相關州大多由某一黨派主導，所以問題進一步複雜化、政治化。

“尚未到內戰程度”

“我們是否正在目睹（美國）聯邦權力被用於選舉目的，導致總統和州長之間產生矛盾？或者這僅僅是美國長期以來為定義公共秩序的含義和國家的作用而進行鬥爭的延伸？”對於此次洛杉磯騷亂，卡塔爾半島電視台提出這一問題。美國《新共和》週刊認為，此次洛杉磯騷亂説明，一些共和黨人關於聯邦和州政府之間權力適當分配的原則偏離了傳統的共和黨意識形態。在1969年美國時任總統尼克松宣佈“新聯邦主義”後的半個世紀裏，大部分共和黨人一直在聽從尼克松的告誡，即“資金和責任應該從華盛頓流向各州和人民”。美國《大西洋》月刊日前發文稱，白宮希望利用洛杉磯騷亂來擴大聯邦政府控制各州的權力。

在加州騷亂持續的背景下，“內戰”不斷被一些政治人士以及媒體提及。同樣的事情也發生在去年的得州邊境危機中，當時《新聞週刊》等美媒稱，該危機導致美國“內戰”風險加劇。此次洛杉磯騷亂是否會導致美國爆發內戰？對此，張騰軍認為，雖然目前來看兩黨對立尖鋭，但尚未到內戰程度，僅有街頭衝突與尖鋭對峙，沒有發展到大規模軍事對抗，但後續發展仍值得觀察。

對於美國聯邦和地方政府矛盾增加的問題，張騰軍表示，這將給美國帶來不少挑戰：一是加劇社會與政治危機，使當前危機複雜難解且嵌套出現，因制度設計缺陷難以解脱與自我改革；二是危機向經濟、社會、文化、外交等其他領域延伸，引發更廣泛危機。

據半島電視台報道，美國喬治敦大學專門研究軍民關係的法學教授羅莎·布魯克斯指出，白宮將國民警衞隊部署到洛杉磯令人深感不安，並可能引發危險的轉變，加劇緊張局勢，削弱軍隊與民間社會之間的聯繫，而這可能會對未來的軍事力量產生負面影響。

【環球時報駐美國特約記者 戴潤芝 環球時報記者 李萌 環球時報特約記者 王洋 王曉雄】