簡軍波：“5%軍費目標”炸出歐洲多少深層矛盾

為期兩天的北約峯會24日在荷蘭海牙開幕。此次峯會最引人注目的議題之一，當數北約各成員國將各自軍費開支提升至國內生產總值（GDP）5%的目標。然而，這一目標遭到屬於北約與歐盟成員國西班牙的強烈反對。22日，西班牙首相桑切斯宣佈，該國已與北約達成協議，西班牙將把軍費開支比例定在GDP的2.1%。桑切斯表示，北約提出5%的目標方案將“迫使我們跨越紅線，提高税收或削減福利”，而這一軍事聯盟的安全保障卻並不能得到加強。不僅僅是西班牙，比利時、盧森堡、葡萄牙等其他北約成員國也對達到佔國家GDP 5%軍費開支的必要性存在質疑。

西班牙公開同北約其他成員國“唱反調”，態度鮮明，將北約中歐盟成員國面臨的安全難題展現得淋漓盡致。同為歐盟和北約成員國的歐洲各國在防務開支上的爭論，反映出歐盟內部存在廣泛的“北約之困”。除在防務開支方面不能完全統一立場外，在確立北約發展方向、處理與北約關係等諸多議題上，歐盟及其成員國都面臨左右為難的局面，很難達成完全共識。

在北約戰略發展方向上，北約中的歐盟成員國不存在完全統一的立場。西班牙不支持美國特朗普政府和北約領導層所提議的軍費開支目標，就是因為西班牙在國防安全感知上與其他成員國不同。歐盟中的東歐國家和北歐國家積極增加軍費開支，在於它們認為其正面臨來自俄羅斯“嚴峻且持續的威脅”；位於南歐的西班牙在地理上就距離俄羅斯非常遠，加上一些歷史因素的影響，其難以與東歐和北歐國家“共情”。

位置不同、歷史不同的北約中歐盟成員國之間存在的安全威脅感知差異，使得它們在北約戰略發展方向上存在立場分歧。中東歐一些國家積極支持美國提議的北約東擴，還有所謂的北約“亞太化”，但包括法國等在內的一些國家對此強烈反對。另外，在防務開支使用上，一些中東歐國家和部分西歐國家主張購買更多來自美國的現成軍事裝備（如防空系統），但法國等國家則主張“購買歐洲”，即增加的開支應更多用於購買和研發歐洲本土軍備。各成員國之間的立場分歧還表現在“北約是否需要繼續存在”這一關鍵問題上。例如，意大利國防部長克羅塞託20日表示，“北約不再有存在的理由”，還稱該組織“必須適應國際形勢的變化”。

立場差異使北約中的歐盟成員國在涉及北約各項問題決策時很難達成共識，而如何看待和處理歐盟與北約的關係，則是更加棘手的問題。長期以來，歐盟防務高度依賴北約，直至“特朗普2.0”時代跨大西洋關係惡化才真正提出“防務自主”。雖然大多數北約中的歐盟成員國從“政治正確”等角度出發儘量避免反對美國領導的北約，還有國家聲稱推動歐洲“防務自主”能夠補充北約能力，但不同成員國對於如何“補充”北約能力有着不同理解。

對德國和中東歐國家而言，歐盟獨立防務與北約是“互補關係”，也就是在保留北約的基礎上，北約框架無法覆蓋的部分由歐盟填補；但在法國等國看來，二者應當是“替代關係”，也就是北約“做減法”，歐盟“做加法”，北約與歐盟防務之間的力量對比應該是此消彼長，並爭取在包括指揮系統、武器裝備、軍工研發、防務市場、戰略保護等領域獲得真正的獨立性。一言以蔽之，北約中的歐盟成員國在建設“有限獨立”還是“更加獨立”於北約的歐洲防務力量這一議題上存在的深刻分歧很難解決。

最後，歐盟內部成員國在支持北約的能力上存在差距。西班牙等國不支持大幅度提升軍費開支的原因不僅在於威脅感知不同，更因為其經濟狀況帶來的限制。由於各種原因，西班牙、意大利等國財政緊張，並無太多提升北約軍費的預算空間。若要實現北約目標，這些國家勢必需要削減福利等民生開支，甚至可能增加税收，而這將構成嚴重的政治和經濟社會風險，或將面臨國內反對派掣肘、選民流失、經濟下滑等狀況，也可能違背歐盟預算與債務上限要求。即使可以通過借債來增加軍費，各成員國的意願也存在差距。一些成員國本身經濟底子好，國家信用較高，福利開支在可控範圍，其通過借債滿足北約軍費開支的意願也就更高。然而，其他成員國可能就面臨較為嚴峻的債務問題，因此在這方面的意願自然不強。

總而言之，對於同處北約和歐盟內的歐洲國家而言，地理上的隔閡和能力意願上的差距，導致它們很難在北約問題上形成共識。歐洲各國在安全等問題上都有着自己的考量，就算北約秘書處在美國“極限施壓”下全力配合，也難以改變各國在該議題上意見“四分五裂”的現狀，歐洲“兩頭堵”的困境在短時間內也難以解決。尋找這一“安全困境”的合適解決方案，也將成為未來歐盟及其成員國在安全和外交領域長期面臨的難題。（作者是復旦大學中歐關係研究中心主任、上海歐洲學會副秘書長）