吳沈括：美國AI監管或多條路徑並存

“大而美”法案已經被簽署成法，其中一個變化尤其值得關注。在總統特朗普簽署之前，美國參議院以99票贊成、1票反對的壓倒性優勢，將“在未來十年禁止各州對AI實施監管”的條款從“大而美”法案中移除。這給我們觀察美國AI治理的未來路徑提供了一個重要的切入點。

應當看到，雖然美國迄今尚無針對人工智能監管的聯邦法律，但已有部分州出台或即將通過人工智能監管的專門法規。例如紐約州自2021年起要求僱主需對用於招聘決策的人工智能工具展開偏見審查；加利福尼亞州在2023年立法要求醫療機構披露使用生成式人工智能向患者提供信息的情況；同是加州，即將於2026年生效的法律要求人工智能開發者公開模型訓練數據來源等。

州級人工智能監管暫停條款的去留歷經反轉，生動地反映瞭如今美國社會面對人工智能的快速發展所持有的多樣見解與多重關切。一方面，有觀點主張引入暫停條款，認為暫停執行紛繁複雜且可能彼此衝突的人工智能監管州級法律有助於聯邦政府及各部門有效用好人工智能並實現系統的現代化。例如共和黨議員特德·克魯茲在此前參議院舉辦的關於“贏得人工智能競賽”聽證會上強烈抨擊前總統喬·拜登關於人工智能的行政命令，認為它“激發了各州機構採取類似立法舉措，由此可能給人工智能初創企業、開發者以及用户帶來沉重的合規成本負擔”。與此呼應，相當數量的美國專家學者乃至微軟、谷歌和OpenAI等科技巨頭也都竭力贊成暫停該條款，他們的重要依據是統一的聯邦監管能夠有效降低產業的合規成本。

另一方面，美國參議院最終從“大而美”法案中刪除州級人工智能監管暫停條款，同樣有着廣泛的支持意見。他們認為，該條款會架空各州現有或即將生效的人工智能監管法規，特別是當前在聯邦法律層面並沒有針對人工智能監管的立法的情況下，會使得美國的人工智能監管呈現“無法可依”。例如馬里蘭州參議員凱蒂·弗萊·赫斯特認為“各州一直是民主的實驗室”，州立法者都旨在共同努力立法立規從而為企業提供更多的法律確定性。此外，暫停州級人工智能監管是否能夠保障和促進人工智能領域的創新性並沒有明確的結論，其可能在短期內對各種人工智能領域的公司帶來利好，但長期來看它並不必然有利於提升人工智能監管的創新性和競爭力。例如作為兩黨政策研究機構的“全美州議院大會”表示：“在人工智能領域——對隱私、網絡安全、欺詐、勞動力、教育和公共安全的影響仍然深遠且不斷發展——立法靈活性至關重要。聯邦政府實施的暫停不僅會扼殺創新，還可能使社區在面對快速發展的技術時變得脆弱。”

需要指出，州級人工智能監管暫停條款最終被否決，在一定程度上預示着美國人工智能監管的未來路徑：

其一，在聯邦與州的關係上，聯邦立法機關沒有將人工智能監管立法權統歸己有，而是選擇保留各州在人工智能監管問題上的地方立法空間，符合美國憲法聯邦與州權限分配的規定，也避免了後續可能會面對的違憲審查問題。

其二，在監管協調和創新發展的平衡問題上，暫停條款被否決後，各州的人工智能產業在未來仍然受到聯邦與州兩級的人工智能監管法律法規規制。同時，這使得各州立法機關有充分空間根據各自發展狀況，因地制宜制定人工智能監管的法律法規，激發人工智能產業的發展活力，實現最優的立法效果，做到監管與創新發展的有效平衡。

其三，暫停條款被否決是當下各利益相關方博弈的結果。在“大而美”法案的多次表決過程中，主要是以微軟、谷歌等科技巨頭及特朗普盟友為主，支持原條款的科技派與以各州議員和民間產業組織為主、反對原條款的地方派進行激烈的論辯博弈，為未來美國人工智能監管提供了一個基本的生態底座。 

此次暫停條款被否決凸顯出美國AI治理體系的複雜性。就未來而言，美國的人工智能監管可能呈現多條發展路徑並存：一是聯邦與各州層面平行加快立法步伐，完善和細化現有的人工智能監管體系；二是行業自律機制得到強化，包括通過認證和最佳實踐等引導負責任創新；三是公眾意識提高後形成新的治理訴求，促使美國立法機構不斷完善監管方案。（作者是北京師範大學法學院博士生導師）