【環時深度】“援助轉貿易”，美國對非政策發生轉變？

【環球時報綜合報道】*編者的話：*近日，美國和非洲之間的兩場活動引發關注。7月9日，美國總統特朗普在白宮舉辦“小型非洲峯會”，接待了來自加蓬、幾內亞比紹、利比里亞、毛里塔尼亞和塞內加爾5個非洲國家的總統，並在開場致辭中稱，美對非政策“正在從援助轉為貿易”。此前兩週，第17屆美非商業峯會在非洲西南部國家安哥拉舉行，匯聚了1500多名來自美非的代表。有分析認為，這些動態可能意味着美國試圖與非洲構建更“平衡互利”的關係，而不再是美對非單方面援助。但是，這一嘗試面臨的障礙很大。美國的簽證禁令、關税威脅和居高臨下的態度都引發了非洲的質疑聲音——這會不會又是一次“新瓶裝舊酒”的“現代殖民劇場演出”？

“和平與對等”背後的“礦產賭博”

“特朗普認為，參加午宴的每個國家代表都主動提供了進行經濟投資合作的機會。”一位知情人士在談及7月9日的“小型非洲峯會”時對美國《紐約時報》透露説，美國政府邀請非洲國家參會的目的是與其達成協議，幫助美國獲得更多關鍵礦產，並“應對中國對非洲大陸影響力的增長”。

此前，6月27日，特朗普政府斡旋剛果（金）與盧旺達簽署和平協議。但土耳其阿納多盧通訊社刊文稱，與其説這是一份真正的“和平協議”，不如説它是一次“礦產賭博”。報道援引專家的話分析稱，如果不解決潛在的社會經濟和政治問題，任何礦產協議都不可能帶來持久的和平。

從烏克蘭到非洲，美國追求礦產資源的目標沒有改變。復旦大學美國研究中心副主任信強接受《環球時報》記者採訪時分析稱，和拜登政府一樣，特朗普政府同樣高度關注關鍵礦產供應鏈。信強分析稱，美國這樣做至少有兩個層面的戰略意圖：第一是加強對關鍵礦產供應鏈的影響力和主導權，以此保持自身工業經濟實力，因為礦產是重要的工業原材料，是新興產業的“血液”；第二是試圖防止中國影響力進一步上升，美國對華挑起關税戰時在稀土方面“吃了虧”，所以更加註重對稀土等關鍵礦物的控制權。

據瞭解，受邀參加“小型非洲峯會”的5個非洲國家都是西非沿海國家，且擁有豐富的自然資源，除了黃金、鑽石之外，更是擁有對於製造鋰離子電池、電子元件等至關重要的鋰、錳、鈷、稀土等。比如，據路透社報道，加蓬擁有世界上最大的錳礦牀，並且也是世界上主要的錳礦石出口國。利比里亞今年1月宣佈在境內發現一批重要礦產，包括鈾、鋰、鈷、錳等多種關鍵礦產，據稱將吸引30億美元的外國投資。塞內加爾的採礦業近些年取得較快發展，其礦物出口目前以黃金、鋯石為主，但該國也擁有銅、鎳、鉻等礦產資源。

在峯會前後，有的美國企業已經開始與有關國家達成協議。據利比里亞《每日觀察家報》7月4日報道，利比里亞政府與美國礦業公司伊凡霍大西洋公司簽署協議，允許後者未來25年通過利比里亞鐵路和港口運輸幾內亞高品質鐵礦石。在峯會期間，美國國際發展金融公司還與加拿大千禧鉀肥集團簽署協議，計劃向後者提供5億美元融資開發加蓬巴尼奧鉀鹽礦。

長期關注非洲問題的北京外國語大學國際關係學院教授宋微對《環球時報》記者表示，特朗普主觀上希望美非關係走向一種所謂的“對等”，即從非洲單方面獲得美國的支持轉變為非洲用礦產去換取所需的投資，這呈現出“交易型外交”的特點。宋微認為，美國從未將非洲視為發展夥伴。發達國家對欠發達國家應該承擔道義上的責任並予以後者支持，但美國支持非洲僅出於其對礦產和價值觀輸出的需求，根本目的是藉此提高自身在大國博弈中的競爭力。

談及特朗普政府下一步可能如何加速在非佈局，信強提出3點分析：第一，美國政府會擴大同非洲有礦國家的貿易往來，提供優惠政策、軍事保護，同時提升對非洲國家的影響力，爭取拿下礦產開採權；第二，美國政府會要求非洲國家對中國加大礦業投資限制，以此遏制中國；第三，美國政府會進一步渲染“債務陷阱論”“經濟掠奪論”等抹黑中國的論調，然後再夥同盟友對中國影響力進行削弱。

“貿易，而非援助”不是新概念

這不是美國首次透露出對非政策“援助轉貿易”的想法。今年5月，美國國務院非洲事務局高級官員菲特雷爾訪問西非時公佈了美國“商業外交”戰略，強調“貿易，而非援助”口號，被美媒形容為“特朗普政府非洲政策的核心內容”。菲特雷爾提出了6項關鍵行動，其中包括確定“商業外交”為美國駐非洲大使的核心責任；支持與非洲政府協調的市場改革，實施改革的國家將成為美國投資的主要對象；推進基礎設施項目，推動經濟增長並吸引私人資本。

“‘貿易，而非援助’不是一個新概念。”國際發展新聞網站Devex報道稱。據美國《外交政策》報道，該口號誕生於二戰結束後，最開始的含義是呼籲終止對歐洲的戰後援助。在1964年首屆聯合國貿易和發展會議上，阿根廷經濟學家普雷維什呼籲建立更公平的世界經濟秩序。他認為，發展中國家面臨結構性劣勢，需要獲得富裕國家市場的優惠准入。隨後的幾十年間，該口號逐漸被美國政策制定者採用。

美國對非洲援助已有70多年的歷史。冷戰時期，美國外交政策的核心是遏制社會主義陣營國家的影響力，美非關係同樣圍繞這一目標而構建。1949年，時任美國總統杜魯門提出“第四點計劃”，開啓了美對非援助。隨着1961年美國國際開發署（USAID）的成立，該機構成為美在非進行人道主義援助和宣傳美國價值觀的主要推進者。

冷戰結束後，美國的援助模式受到越來越多的質疑。1993年，時任總統克林頓稱“貿易協定比導彈更重要”。2000年通過的《非洲增長與機會法案》（AGOA）就體現了“貿易，而非援助”理念，該法案允許符合條件的非洲國家以免税方式進入美國市場，但同時要求非洲國家遵守不斷變化的政治和經濟改革政策。

此後，美國多屆政府採取“援助+貿易”雙軌策略。小布什總統2001年説：“要確保我們與非洲大陸進行自由公平的貿易。”他同時也啓動了頗具規模的援助計劃，如2003年的“總統防治艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）。2004年，“美國千年挑戰公司”成立，以“自由民主”為口號，將援助與政治掛鈎。2013年，奧巴馬政府發起“電力非洲”倡議。

特朗普2017年首次上台後，意圖大幅削減對非援助，還對非洲國家表現出輕視態度，遭到後者批評。不過，在此期間，為遏制中國和俄羅斯在非洲不斷增強的影響力，特朗普推出“新非洲策略”及“繁榮非洲”倡議，併成立了上文提到的美國國際發展金融公司。拜登總統上台後，推動該公司向洛比託走廊項目投入了5.53億美元資金，這一800英里長、連接剛果（金）、贊比亞和安哥拉至大西洋港口的鐵路項目被美國視為同中國在非洲的“基建項目競爭”。

特朗普開啓第二個總統任期後，局勢又出現新變化。《紐約時報》刊文稱：“特朗普打破了數十年來美國參與非洲事務的諸多準則：縮減USAID項目規模，實施關税政策，威脅與數十個非洲國家的自由貿易機制，放寬美國企業與外國夥伴開展業務時的反腐敗標準。”特朗普7月15日還表示，他計劃對包括非洲國家在內的“小國”徵收超過10%的關税。

在布什政府時期負責非洲事務的美國助理國務卿弗雷澤日前對美國政府的做法提出質問：“你削減援助，拆除項目，還進行關税霸凌。但隨後你又要説，‘（請你們）歡迎美國企業，而且要以優惠的方式歡迎美國企業’。是嗎？”

美“商業外交”只是“象徵性承諾”？

在6月下旬舉行的第17屆美非商業峯會上，非盟委員會主席優素福批評了美國對非採取的一系列不公平做法，而對於這些問題美方一直沒有明確回答。談到大量非洲國家的公民無法順利獲得美國簽證、非洲國家普遍面臨美國關税威脅時，優素福感嘆道：“非美之間如何發展貿易呢……我們不接受旅行禁令，不接受同世貿組織規定毫不相關的關税！”

尼日利亞外交部長圖加爾表示：“西非希望與美國達成協議，但簽證禁令已成為真正的障礙。”據《紐約時報》報道，即便是在參與“小型非洲峯會”的5個非洲國家中，截至目前，也只有幾內亞比紹一國尚未受到簽證與旅行限制的影響。

從非洲國家領導人的表態來看，他們一方面對美國的設想表示歡迎，但另一方面也在觀望，期待美方能有更實際的舉措。利比里亞總統博阿凱在會晤後表示：“我們對峯會的成果充滿樂觀，並重申利比里亞致力於區域穩定、民主治理和包容性經濟增長。”加蓬總統恩圭馬則強調，希望美國在綠色轉型、能源投資和礦產開發方面加大對加蓬的投入。他對特朗普表示：“我們不是貧窮國家。就原材料而言，我們是富裕國家。但我們需要合作伙伴支持我們，幫助我們開發這些資源。歡迎你們來投資。否則，可能會有其他國家來代替你們。”

一些未受邀的非洲國家發出批評聲音。阿爾及利亞裔作家達赫尚在半島電視台網站撰文批評此次“小型非洲峯會”是一次“現代殖民劇場”的演出。他寫道：“特朗普在開幕式上聲稱5位非洲領導人代表整個非洲大陸，這本身就反映出美國對非洲的片面理解。”非洲媒體《青年非洲》刊文稱，美國“商業外交”戰略極具“選擇性”，引發非盟內部不滿，其他國家擔心美國對非戰略存在“分化”隱患。

利比里亞前公共工程部長居德·摩爾日前發表評論文章稱，美國“商業外交”戰略在概念設計和執行層面均面臨嚴峻挑戰。摩爾認為，該戰略的設計“明顯更偏向美國利益，而非推動互利共贏或支持非洲企業”。該戰略沒有提及今年將要到期的AGOA，反倒多次提及“（美對非）出口”，表明它很大程度上是一個單向貿易願景。此外，特朗普叫停對非援助，而美國建築公司大都不在非洲大陸上，那麼誰來負責美方承諾的基礎設施建設項目，這些項目是否只是“象徵性承諾”，我們都不得而知。

摩爾在文章中稱，許多非洲國家領導人注意到，美國提議的做法與當下中非經貿合作模式之間存在相似之處。他認為，美國在如何與非洲打交道的問題上正逐漸向中國靠攏，但其卻缺乏支撐中國成功的關鍵要素——從建築公司、鐵路企業到銀行和保險公司等全體系的國有企業支持。他認為，“商業外交”戰略目前未能向非洲國家提出具體方案——既未提及擴大非洲進入美國市場的機會，也未提出新的融資機制，更未就如何提升非洲國家在關鍵礦物產業鏈中的增值問題（如幫助非洲進行深加工、產業升級等）作出任何承諾。南非政治評論員馬拉拉也在美國彭博社刊文質疑稱：“如果特朗普像過去的殖民者一樣掠奪、把財富裝滿他的飛機然後離開，他將不會是非洲大陸的朋友。”

【環球時報駐美國特約記者 戴潤芝 環球時報駐埃及特派記者 黃培昭 環球時報記者 陸澤楠 徐嘉彤】