【環時深度】美國“基建承諾”為何一再落空？

【環球時報駐美國特約記者 戴潤芝 環球時報記者 李萌 李迅典】編者的話：美國得克薩斯州本月早些時候發生嚴重洪災，引爆美國各界關於預警缺失、崗位空缺、基建不完善等問題的批評。此後，美國20個州起訴特朗普政府，控訴其非法叫停美國防洪相關基建項目。今年3月，美國土木工程師協會給美國的基建設施總體表現評為“不上不下”的C級，其中雨洪管理更是隻拿到D級的評級。在美國國內基建面臨資金不足、激烈黨爭、缺乏長期戰略規劃等結構性困境的背景下，美國今年5月還宣稱與非洲開展“商業外交”，並將藉助私營部門力量推進非洲基建列為關鍵行動之一。有美國智庫反思稱，私人資本無法獨自完成“構建全球基礎設施未來”這一重大任務。接受《環球時報》記者採訪的專家也一致認為，美國的全球基建承諾更多是出於外交和政治目的，難以真正落實。

美國基建評級為C，已是近30年來最高

今年3月，美國土木工程師協會給美國基礎設施總體表現的評級為C，雖然表現較為平庸，但這已經是該機構自1998年開始為美國基建評級以來所給出的最高評級了。報告顯示，美國在港口和鐵路方面取得了最高評級，分別是B和B-，但在雨洪管理、交通、能源、航空等方面仍徘徊在D級附近。

具體來看，這份報告評估稱，美國目前大約有39%的主要道路處於“差”或“一般”狀態，美國近一半的橋樑處於“一般”狀態，大約有7%的橋樑存在結構性缺陷。其他老化的系統，例如基於上世紀60至80年代技術的空中交通管制設備以及人手嚴重不足的防災和供水系統，都對民眾的生命安全構成了嚴重風險。

對於這份報告提出的問題，《環球時報》駐美國特約記者深有體會。在紐約和洛杉磯等美國大城市市中心，幾乎很難找到一個街區的馬路是完整的。通常路上每隔幾米就會出現各種各樣修補的痕跡和未修補的坑窪。上週一，紐約附近遭遇突發暴雨，紐約市多個地鐵站和街道被半人深的水淹沒，反映出城市下水道系統存在很大問題。在新澤西州還有兩人因汽車被衝進溪流而喪命。

得克薩斯州等州近期遭遇的嚴重洪災是美國基建問題的一次大爆發。7月16日，美國20個州起訴聯邦緊急事務管理局，質疑美國總統特朗普及其政府取消了一項長期運行的撥款項目，該項目旨在幫助社區防範自然災害造成的破壞。訴訟稱，特朗普政府於今年4月宣佈終止“建設有韌性基礎設施與社區”項目。儘管美國國會已經撥款，但聯邦緊急事務管理局仍取消了部分已啓動的項目，並拒絕批准新項目。

北京大學國際關係學院長聘正教授王棟接受《環球時報》記者採訪時表示，特朗普總統再次上台後，對前任政府的基建項目造成不小的負面衝擊，比如加州高鐵項目就是一個典型案例。7月16日，特朗普宣佈取消對加州高鐵項目的聯邦資金支持，撤回了奧巴馬、拜登政府承諾的40億美元撥款。這一舉措使該項目推進難度大增，原本就因進度延期、預算超標而艱難推進的加州高鐵項目，失去聯邦資金後，未來的走向將更加不確定。

儘管如此，對外經濟貿易大學國家對外開放研究院教授藍慶新對《環球時報》記者分析説，特朗普未來仍會部分延續拜登政府時期“硬基建”的項目思路，繼續強調基礎設施對美國競爭力的重要性，在與製造業直接相關的基建上繼續投入，還會推動更多傳統化石能源項目，比如擴建管道、煉油廠、港口等。很明顯，特朗普政府會進一步削弱拜登政府重視的清潔能源項目，以及各類“社會公平導向”基礎設施建設，改為更強調政府與社會資本合作模式，持續削減聯邦政府直接投入，強調私營部門投入。

誰來掏錢是最大的問題

美國基建為何存在這麼多問題？以紐約為例，該市是美國最大的城市，其面臨的窘況也反映了美國基建的結構性困境。據《紐約時報》報道，紐約市地鐵系統已有一個多世紀的歷史，當下每天運送乘客超百萬人次，長期存在基建跟不上時代需求的問題。比如，很多紐約市地鐵的信號系統還在用1930年的技術，不少線路判斷地鐵列車大致行駛到什麼位置仍需依賴員工用筆記錄以及手動推搖桿。統籌紐約市公共交通網絡的管理機構紐約大都會運輸署表示，改善紐約地下管道和地鐵隧道需要幾十年的時間。下水道項目預計耗費300億美元，而年度預算只有10億美元。

想解決這一難題，第一個問題就是決定誰來掏錢。在美國，實施較大規模的工程需要聯邦、州、地方以及私人資金的共同投入，而現實情況並非各個資金來源相輔相成，反而會出現相互排斥的情況。美國智庫税務基金會援引美國國會預算辦公室的分析刊文稱，聯邦政府的支出往往會排擠或抑制州、地方和私人的投資，從而削弱聯邦投資的效果，導致聯邦每投資1美元，各州、地方和私人的投資就減少約0.33美元。此外，聯邦投資的回報大約只有私人投資回報的一半。美國國情決定了政府投資不能迅速解決基建問題，反而會引發與地方政府及私人資本之間的複雜反應。但過度依靠私有資本也無法解決基建問題。英國倫敦瑪麗女王大學政治經濟學教授李·瓊斯對英國《金融時報》表示，只靠私企帶不來美國希望的“基礎設施革命”。從1985年到2016年，美國公共事業民營化項目交付了498個，總價值1164億美元。而據美國土木工程師協會估計，美國需要10年內支出2.9萬億美元才能將基建總體表現改善到B級。

第二個問題是黨爭，典型的例子就是特朗普政府今年推翻了多項拜登政府時期的清潔能源計劃。2022年的《通脹削減法案》中有約3700億美元用於清潔能源和應對氣候變化的項目，而特朗普上台之後迅速宣佈國家進入“能源緊急狀態”，並開始加快化石燃料項目建設，還通過貿易和外交壓力迫使日本、韓國等國與美國簽訂長期液化天然氣協議。

大型基建項目需要長期的政治和資金投入，而美國聯邦政府和州政府分權明顯，各級政府的執行分支和立法分支有時會被不同黨派把持，這些因素導致大型基建項目難以實施。以高鐵為例，部分共和黨政客、相關遊説集團（如航空公司和石油公司等）長期反對美國建設高鐵，佛羅里達州前州長裏克·斯科特就曾叫停由聯邦政府資助的在佛州坦帕和奧蘭多之間建造高鐵的項目。加州政府2008年提出將建設一條連接舊金山和洛杉磯的高鐵項目，耗資約330億美元，原本預計2020年完工。然而截至目前，該項目耗費了近150億美元，卻連軌道還沒鋪設。據美國交通部估測，該項目的預算最終可能會膨脹至1350億美元。特朗普政府上週宣佈終止聯邦政府對加州高鐵項目的資金，此舉引起了加州方面的訴訟。

第三個問題是缺乏穩定長期的戰略規劃和執行力。儘管美國本國基礎設施存在諸多問題，但其曾多次作出為發展中國家建設基礎設施的承諾。2013年，時任美國總統奧巴馬發起“電力非洲”計劃，旨在為非洲數千萬户家庭提供電力。據美國彭博社今年2月報道，特朗普政府終止了該項目。2022年，七國集團（G7）宣佈建立全球基礎設施和投資夥伴關係（PGII）合作機制，旨在彙集政府資金、私營資本與多邊開發銀行資源以支持發展中國家的基礎設施項目，該倡議被描述為“抗衡中國共建‘一帶一路’倡議的地緣政治工具”。在2024年G7峯會結束時，相關各方又重申了對該倡議的承諾，稱其目標是2027年前籌集6000億美元的私人投資。然而，截至目前，該倡議的具體清單仍不明朗，相關進展也未被報道。上週，特朗普威脅對非洲諸國施加關税也讓這一倡議的未來變得更加渺茫。

非洲項目缺乏具體方案和長期規劃

值得注意的是，對於一些核心海外基建項目，特朗普政府尚未表露出削減項目經費的意願。比如，將剛果（金）和贊比亞的銅礦帶與安哥拉大西洋港口洛比託相連接的“關鍵礦產高速路”——洛比託走廊，雖然為其提供資金的美國國際開發署（USAID，今年7月1日已關閉）大部分項目資金被凍結，但美國國際開發金融公司上個月承諾為該項目提供5億美元的貸款。項目第一階段計劃翻新一條1300公里長的鐵路，穿過安哥拉、深入剛果（金）的採礦中心地帶；第二階段是將僅次於剛果（金）的非洲第二大銅礦生產國贊比亞與安哥拉的洛比託用鐵路連接起來。據路透社報道，考慮到該項目的性質是“對抗中國”，特朗普政府尚未打算削減該項目的經費。

不過，據《非洲商業》本月早些時候報道，雖然當下洛比託走廊的安哥拉部分已逐步投入運營，一些礦產試點運輸已經開始定期抵達洛比託，但還有一系列障礙亟待克服。首先，確保資金充足是一大挑戰，走廊途經地區接入國際金融市場的能力仍然很有限。其次，在基礎設施方面，相關方正着力改造通往剛果（金）和贊比亞的鐵路線路，這兩國境內的鐵路狀況十分堪憂，要在複雜地形、陳舊網絡和不同軌距設備條件下升級、建設和維護基礎設施絕非易事。再有，有效治理至關重要，尤其該項目橫跨多國，各國監管框架、政治重點和行政能力各不相同，需要建立清晰、可執行的監督機制。最後，該項目涉及各國政府、區域組織、私人投資者和地方社區等眾多利益相關方，跨境協調仍是主要障礙。

王棟對《環球時報》記者分析説，特朗普政府聲稱藉助私營部門力量為非洲等地建設基建項目，更多是出於政治目的，難以真正落實，其原因有三。一是美國長期以來對非洲基礎設施建設投入不足，缺乏對海外基建項目大規模投入的動力。相比中國基建項目注重與當地需求緊密結合，美國的承諾缺乏具體可行的方案和長期規劃。二是美國私營部門參與意願低。西非國家經濟發展水平有限，市場規模較小，基建項目投資回報週期長，而且存在政治不穩定、基礎設施配套差、政策法規不健全等問題，投資風險較大，美國私營部門投資興趣可能不高。此外，與中國企業相比，美國私營部門在基建領域的成本相對較高，在西非市場缺乏價格競爭力。三是美國政府在國內基建情況差、財政赤字高企的背景下，可用於支持海外基建項目的資金十分有限，特朗普政府又奉行“美國優先”政策，會將資源優先服務於國內事務和短期有回報的目標。 

藍慶新對《環球時報》記者分析説，特朗普政府的戰略重心並不在非洲，西半球事務更是特朗普政府的主要關切，而非洲更多起到的是外交宣傳作用。他認為，特朗普政府隨後可能採取“示範性小項目+外交施壓+私營部門帶動”的模式，一方面減少對外投入，另一方面試圖限制中國在非洲的影響力，而非進行大規模的財政支出。