成立40年，申根區遭遇“中年危機”？《環球時報》記者探訪申根小鎮

【環球時報赴盧森堡特派記者 禹麗敏 環球時報駐法國特約記者 嶽雯 環球時報特約記者 王洋】編者的話：今年是申根區成立40週年。1985年，為取消各成員國之間的邊界，保證人員自由通行和無限期居住，法德等5國簽訂《申根協定》，由此開啓全球最大自由旅行區的建設歷程。申根區的創建不僅為歐盟經濟的發展提供助力，推動歐洲一體化進程不斷向前，還促進了歐盟民眾身份認同的形成。然而，進入“不惑之年”的申根區卻因為多個成員國不斷加強邊境管控而受到質疑。美國“政治新聞網”表示，申根區正在經歷“中年危機”。有學者認為，申根區正站在十字路口。還有智庫提問：“在全球動盪和民粹主義的壓力下，申根區還能作為歐洲團結的典範屹立不倒嗎？”

“代表着‘無邊界歐洲’的理想”

位於盧森堡東南部的申根小鎮，坐落在摩澤爾河畔，與德國和法國僅一河之隔，是三國交界之地。這裏葡萄園環繞，盛產雷司令等優質白葡萄酒，是盧森堡重要的釀酒中心。1985年，《申根協定》正是在這一寧靜的地區簽署的，而作為歐盟一體化和自由流動的支柱的申根區由此誕生。

近期，《環球時報》赴盧森堡特派記者前往申根小鎮，探訪這個申根精神開始的地方。記者住在摩澤爾河畔的申根酒店。從酒店出來，步行穿過摩澤爾河上方的橋樑，向右拐是法國，向左拐是德國，穿行三國，只需半個小時。當靜謐的晚風吹拂着小鎮時，記者沿着摩澤爾河前行，不多時便來到《申根協定》簽署的地方——“瑪麗·阿斯特麗德公主號”遊輪。

1985年6月，德國、法國、比利時、荷蘭和盧森堡五國代表在這艘船上籤署《申根協定》。現在，剛剛翻新過的“瑪麗·阿斯特麗德公主號”及其附近的申根博物館已經成為各國遊客來申根小鎮遊覽的必打卡之地。船上展示着一張張當年《申根協定》簽署時的照片，老式膠片的質感訴説着年代的久遠。

根據歐盟委員會網站以及美國“政治新聞網”等媒體發表的文章，40年來，29個國家加入了申根區，包括歐盟現有27個成員國中的25國，以及非歐盟國家瑞士、挪威、冰島以及列支敦士登。作為全球最大的自由旅行區，申根區涵蓋4.5億人口。按照設想，在這個區域內，成員國開放彼此之間的邊界，無須檢查證件就可實現人員和貨物的自由流動。申根區被視為歐洲一體化進程的主要成就之一，而行動自由已經成為歐盟民眾身份的基石。

“今天，人們實際上已經習慣了在申根區自由通行，但是在當時，讓這個協定成為現實是一個不小的挑戰。”身穿紅色上衣的申根博物館館長瑪蒂娜·克奈普對《環球時報》特派記者這樣説。克奈普擁有德國和盧森堡兩國國籍，擔任該博物館館長已經超過15年。她向記者介紹説，申根博物館剛剛對展廳進行了升級改造，布展涵蓋歷史文獻、互動裝置和遊客體驗區等。如今，博物館每年平均接待訪客約4萬人，且來自亞洲的遊客數量不斷增多，“他們來到歐洲，大多持有的都是申根簽證，這意味着他們可以輕鬆穿越歐洲多國，而這讓他們感受到一種被信任的力量”。

目前，中國遊客可申請為期5年的多次往返申根簽證。這意味着申辦一次簽證即可暢遊申根區，大幅簡化出行手續。此外，歐盟今年將啓動申根電子出入境系統和統一在線簽證申請平台，未來將用數字技術支撐更高效、更透明的邊境管理。

“申根區代表着‘無邊界歐洲’的理想，也代表着自由、信任、合作與和平，但這些都不能被想當然，需要持續保衞。”克奈普説。她的擔憂並非空穴來風——近些年來，申根區實施邊境管控的成員國越來越多。

“正在我們眼前‘融化’”

自2015年難民潮以來，申根制度的核心原則屢遭挑戰。當敍利亞等國難民通過希臘、意大利等南歐國家湧入歐洲時，多國恢復邊檢。根據歐盟委員會的統計，截至目前，申根區29國中已有12國啓動邊境管控措施。

據美國“政治新聞網”報道，臨時邊境管控正在成為一些申根區國家的“固定操作”，而申根區“正在遭遇中年危機”。“德國之聲”稱，作為歐盟最重要的過境國，德國自2015年起在與奧地利接壤的邊境地區開始實施管制，以阻攔非法移民。截至去年年底，德國已在與其9個鄰國的所有陸地邊界重新實施管制，這是前所未見的。同樣在2015年，奧地利和法國開始實施邊境管制措施。2024年12月，荷蘭也開始對從德國和比利時入境的旅客實施邊境管制。

“申根正在我們眼前‘融化’。”來自西班牙的歐洲議會議員洛佩斯·阿吉拉爾表示，自從新冠疫情暴發以來，情況嚴重惡化。他認為，在解決移民問題的過程中，各國已經開始“過於頻繁地”訴諸邊境管控。法國《回聲報》指出，雖然《申根協定》允許在“存在嚴重安全威脅”的情況下臨時恢復邊境控制，但歐盟委員會對此類措施實施的範圍、必要性與持續時間有限制。

據美國“政治新聞網”報道，在今年早些時候發佈的報告中，歐盟委員會稱臨時邊檢措施是對歐盟自由旅行原則的“貶損”。根據該報告，歐盟委員會“與這些（實施邊檢措施的）國家保持密切聯繫”，這種“聯繫促進了信息交流”。報告還寫道，歐盟委員會的監測顯示，這些控制措施具有“非系統性”。洛佩斯·阿吉拉爾表示，歐盟委員會未能評估各國的邊境控制計劃是否必要或適當。

申根區成員國在實施邊檢時，通常表示這是為了遏制非法移民、打擊人口販賣或維護國家安全而採取的必要措施。不過，對於這些措施是否真的有助於實現上述目標，歐盟內部分歧較大。

60歲的法國石油行業經理奧貝爾在接受《環球時報》駐法國特約記者採訪時表示，無論是法國還是德國，是不可能敞開大門接受所有人的。他認為，短期內嚴格的邊檢措施雖會增加一定的時間和生活成本，且執行起來會有一定的難度，但從長期來看，是非常有必要的，這是為了讓歐洲國家民眾迴歸原有的平靜生活。他特別提到今年1月全面加入申根區的保加利亞，稱該國與土耳其之間的部分邊境地區“極其敏感”，而土耳其是移民過境的重要國家，如果不設置嚴格的邊境檢查，可能會給歐洲帶來更多的非法移民和治安問題。

30多歲的法國女士勒努夫與奧貝爾觀點類似。她對《環球時報》駐法國特約記者説，相對於德國，法國的邊境線比較簡單，也正是因為這樣，才更需要德國等國搭建保護線，以確保歐盟外部邊界的安全。對於在法國學習的年輕學生來説，這樣的檢查令他們感到更安心、更公平，因為只有管控好邊境地區，才能更有效地減少犯罪並遏制恐怖主義。

不過，有分析人士認為，上述邊境管控措施在解決非法移民等問題上收效甚微，更多的是象徵性的政治操作。據“德國之聲”報道，德國警方表示，今年春季加強邊境檢查的第一個月，僅有160名尋求庇護者被德國拒之門外。波蘭媒體報道稱，5月至6月中旬，德國將約1000名移民遣返波蘭，這一數字與往年比，並無明顯差異。盧森堡大學客座教授尼納貝爾認為，隨着極右翼力量的崛起，民粹主義敍事在歐洲各黨派中日益盛行，中間派領導人面臨着在移民問題上展現強硬態度的壓力，而邊境管控是一項受公眾歡迎的、肉眼可見的措施。

芬蘭國際事務研究所高級研究員海尼科斯基在美國智庫卡內基國際和平基金會網站上撰文稱，自2015年秋季以來，申根區就不是無國界的。事實上，無論是面對難民潮還是新冠疫情，重新引入邊境管控措施一直是一些國家面臨危機時的第一反應。實施邊境管控的政治成本很小，檢查通常是隨機進行的，大多數人都能通過邊界，不過這樣做的一個問題是取消這些管制措施在政治上是不可能的。由於人們希望邊境檢查起到威懾作用，取消相關措施可能會產生負面效果。同樣，由於這些檢查在申根區成員國國內政治中具有象徵意義，它們對申根制度和歐洲一體化的影響也具有象徵意義：這是一個將國內事務置於歐盟事務之上的信號。

“申根區的未來取決於這一選擇”

“申根（制度）是否仍然適用？”美國智庫卡內基國際和平基金會網站發表的文章提出這一問題。

根據歐洲理事會以及歐盟委員會網站發表的文章，從經濟角度來看，申根區的設立讓歐盟企業物流更加便利，有利於創新和經濟增長。德國IFO經濟研究所則計算指出，申根區國家間的過境速度平均比非申根國家間快20倍，這對企業運營至關重要。歐盟委員會的數據顯示，現在每天有200萬人往返於申根區內部邊界。申根區促進了歐盟內部貿易，2024年貿易額超過4.1萬億歐元。去年，申根區再次成為世界上游客最多的目的地，接待遊客超過5億人次，推動了整個歐盟的經濟增長。早在2016年，法國智庫“法國戰略”就估計，如果全面恢復邊境檢查，每年將給申根國家造成超過1000億歐元的經濟損失。

對於歐盟民眾來説，申根區促進了歐洲共同價值觀和歐洲共同身份的發展。德國Statista網站今年1月發佈的民調結果顯示，2024年，當被問及對申根區的態度時，72%的歐洲人認為這一無邊界地區是歐盟的主要成就之一。盧森堡前外交大臣、申根談判代表阿塞爾博恩曾表示，有了申根，歐洲才真正遠離了戰爭與分裂。

不過，荷蘭格羅寧根大學學者博爾內曼認為，在成立40年後，申根區站在十字路口。希臘歐洲和外交政策基金會學者尼科洛娃稱，由於技術革命、氣候危機和日益嚴重的不平等，世界正在經歷巨大變化，多重危機導致的不確定性甚至蔓延到歐盟。多瑙河區域和中歐研究所所長塞謝弗表示，申根模式目前在政治上很脆弱。邊境管制措施從“臨時性”變成半永久性會侵蝕民眾對歐洲一體化的信心。

“申根區成員國加強邊境管控提出了一個根本性的問題：歐洲想要一個什麼樣的申根區？”博爾內曼表示，申根區的未來取決於這一選擇：歐盟希望建立的是一個確保所有合法居住者的流動性，以實現其歐洲一體化承諾的制度？還是一個給予歐盟民眾特權而排斥他人的差異化空間？它可以演變成一個更具包容性的框架，也可以變成各國的拼湊體，從而破壞歐洲凝聚力。

面對申根制度的動搖，克奈普呼籲道：“今天的挑戰，也是對團結的挑戰，每一個申根區內的人都要認識到，我們需要團結在一起。”尼科洛娃認為，在動盪的世界裏，關閉邊界不是正確的選擇；唯一的選擇是通過解決不平等、維護正義和促進更大的團結來維護民主。謝弗表示，歐盟與其讓申根制度成為各國關於移民或安全問題辯論的受害者，不如通過協調移民治理維護申根制度的自由流動原則。歐盟負責內政和移民事務的專員布倫納在一份書面聲明中説，申根制度的力量與保護歐盟外部邊界是交織在一起的，“只有通過建立一個完善的支持系統，包括強有力的警察合作和有效的邊境保護，申根區才能繼續發展”。