環球圓桌對話：歐盟反脅迫工具為何被棄用

*編者按：*在歐盟於近日與美國達成不平等關税貿易協議後，來自歐盟國家內部的批評聲不絕於耳。很多人質疑，歐盟為何不對美國啓動貿易反脅迫工具？本期“環球圓桌對話”邀請三位學者就相關話題展開討論。

*張健：*中國現代國際關係研究院副院長、研究員

*高健：*上海外國語大學中英人文交流研究中心主任

*丁純：*復旦大學歐洲問題研究中心主任、歐盟讓·莫內講席教授

反脅迫工具用與不用，都將加深內部矛盾

張健

歐盟的反脅迫工具於2021年提出，2023年正式生效，被稱為歐盟的貿易“火箭筒”或“核選項”，以形容其威力。相比歐盟其他貿易救濟措施，反脅迫工具的確是一項威力強大的工具。

一是啓動相對容易。歐盟委員會在這方面有較大的自主權，不論是否有企業或成員國申訴受到第三國的經濟脅迫，歐盟委員會都可以根據自身的判斷做出決定是否援引該工具。

二是門檻相對較低。歐盟對第三國實施經濟制裁，比如制裁俄羅斯，需要所有成員國的一致同意。但反脅迫工具的啓用只需要特定多數同意，即只需要15個成員國同意，且這些成員國代表了歐盟人口的65%即可。也就是説，從理論上講，反脅迫工具相對受到成員國內部分歧的影響和制約較少。

三是手段選擇多樣。反脅迫工具給予了歐盟委員會範圍廣泛的政策選擇，以利用其選擇最有效的方式應對第三方脅迫，包括對知識產權和外國直接投資的限制，對參與歐盟公共採購的限制，加強檢驗檢疫等等。

可歐盟的反脅迫工具自正式生效以來，從未動用。美國特朗普政府的對歐政策完全符合歐盟對“脅迫”的認定，華盛頓單方面對歐盟加徵10%的普遍性關税，對歐盟汽車加徵25%的關税，對歐盟鋼鋁產品加徵50%的關税，甚至還威脅加徵30%的普遍性關税。如果連這些都算不上是脅迫，那歐盟費盡心力制定的反脅迫工具就純粹是毫無意義了。正因如此，歐盟內部多次放話稱，準備動用反脅迫工具，特別是法國，更為積極。但結果是歐盟放棄了這一本為應對類似事件而專門設立的政策工具，轉而大幅讓步，與美國簽訂了一項對歐盟來説明顯不平等、不公平的貿易協議。歐盟絕大多數對美出口商品將面臨15%的關税，且歐盟鋼鋁產品關税仍是50%，歐盟承諾在未來3年間，向美國購買價值7500億美元的液化天然氣、石油與核燃料。歐盟還將對美國加碼投資6000億美元，以及購買數千億美元的軍事裝備。而美國僅僅只是將此前威脅的30%的關税降為15%而已。

歐盟的反脅迫工具為何從威懾淪為擺設？一方面，反脅迫工具的設計與現實脱節。哪個國家能“脅迫”歐盟？肯定是大國，小國即使有一些歐盟認定的脅迫性行為，歐盟也有足夠多的政策工具去應對。事實上，歐盟設立反脅迫工具的初衷，是應對特朗普第一任期時多次對歐盟實施的貿易和金融制裁。但現實是，反脅迫工具的使用可能導致大國之間爆發貿易戰，歐盟經濟對外依賴較大，大規模的貿易戰是歐盟無法承受的。且大國之間除了貿易，還存在其他問題。歐盟在安全、科技、金融等領域對美國的依賴太大，在應對美國的經濟脅迫時，歐盟還必須考慮如何將美國留在北約、如何讓美國援助烏克蘭等問題。反脅迫工具解決不了這些問題。歐盟過去也曾針對美國出台“阻斷法令”等政策工具，但都不了了之。

另一方面，反脅迫工具的用與不用，都將加深歐盟內部分歧和矛盾，甚至動搖歐盟根基。歐盟成員國的利益分歧一直存在，近年來在俄烏衝突等多重危機的衝擊下加速分化，德、法、意等大國之間更是如此，比如在美國的貿易霸凌問題上，意大利主張妥協，法國主張強硬，德國居中但更傾向意大利的立場，波蘭等中東歐和北歐國家則大多傾向妥協讓步。在這種情況下，歐盟委員會必須要做一個總體的評估，即啓用反脅迫工具可能難以獲得特定多數的支持，即使勉強啓用了，後果也難以預料。但歐盟委員會決定不啓用反脅迫工具，向美國讓步的行為也招致了歐盟內部的反彈，特別是法國指責歐盟委員會主席馮德萊恩向美國“投降”。

因此，歐盟反脅迫工具在該用的時候不用，嚴重挫傷了這一工具的嚴肅性，也損害了歐盟國際形象，這可能註定了該工具被束之高閣的命運。

超國家治理模式，歐盟路在何方？

高健

在上個世紀90年代的世界政治版圖中，作為超國家政治主體，歐盟是一個獨特的存在。歐盟的超國家治理模式，一度被國際學界解讀為“人類政治生活的偉大發明”，甚至被視為人類文明進步的象徵。考慮到歐洲在現代歷史上直接引發了兩次世界戰爭，一個倡導和平團結的歐盟的確可以激發關於人類政治實踐的想象空間。然而，時至今日，歐盟日益凸顯的綜合危機使我們有理由懷疑，想象的共同體畢竟是一種虛構的存在。

歐盟始終未能蜕變為一個完全意義上的統一政治實體。歐盟決策過程始終表現為複雜的政府間博弈，重大議題常須成員國全體一致通過。布魯塞爾的權威始終被各成員國的意志所制約，尤其在敏感的外交與安全領域，國家主權的藩籬依然堅固。在關乎存亡的軍事安全領域，歐盟的脆弱性暴露無遺。其集體防禦的基石牢牢嵌套在北約架構之內，歐洲內部防務整合步履維艱，成員國在軍費投入、裝備兼容性與戰略文化等議題上矛盾難以調和，所謂歐洲戰略自主，與“歐洲軍”一樣只存在於美好的願景之中。

歐盟的脆弱性，深植於成員國經濟發展水平的差異化與彼此矛盾的地緣政治訴求。二十世紀初，歐盟極速東擴直接加劇了歐盟內部東西經濟發展不平衡的根本矛盾。歐洲市場雖然形式統一，但西歐佔據高端製造與服務業價值鏈頂端，東歐淪為廉價代工基地，人員西遷引發的“人才流失”使東歐陷入發展陷阱，這種經濟地理的斷層線，成為歐盟內部最頑固的撕裂帶。基於不同的現實需要與歷史經驗，歐洲各國在地緣政治領域的訴求存在根本矛盾，這一特點在俄烏衝突中體現的淋漓盡致。

不同戰略訴求形成的強大離心力使歐盟難以形成統一有力的地緣戰略合力。在重大決策機制中，歐盟內小國憑藉“全體一致”原則獲得超比例權力，形成獨特的“大國困境”。大國如德法雖貢獻歐盟預算的40%，卻常在關鍵決策中被小國聯盟掣肘。這種“小國綁架”現象暴露了歐盟決策機制的致命軟肋，也成為阻礙歐盟出台統一政策的體制枷鎖。與三十年前相比，核心成員國的現實政治影響力日漸式微，這是歐盟出現決策體制危機的重要原因。尤其是經濟疲軟直接導致德法在歐盟預算談判決策機制中的話語權日漸萎縮。

文化認同是任何政治實體內部最為深長久遠的內在凝聚力，而歐盟的文化拼圖從未真正融合。歐盟自詡擁有豐富的多元文化資源，但這一因素恰恰導致了成員國之間的文化價值鴻溝與政治文化對抗意識。基於不同的宗教文化背景，成員國在文化身份、個人權利、社會治理模式、社會法制體系等一系列問題上矛盾重重，這種多元性導致“歐洲認同”始終薄弱，民調顯示僅45%民眾自認“歐洲人優先”。根本原因在於，歐洲文明信仰體系與智慧形態的主要特徵是一神教模式，具有強烈的排他性原則與對抗性意識。歐盟內部成員國之間在形式上倡導地位平等與決策機制民主化，但是種族優越論與西方文明中心論的幽靈始終潛存於歐盟決策機制的諸多方面。

必須指出，歐盟對來自美國的軍事盤剝與貿易索求基本沒有抵抗力，因為歐盟無法想象一個失去美國主導的世界。在收割歐洲以求緩解國內經濟困境這一問題上，拜登與特朗普沒有根本區別。歐盟的超國家治理模式路在何方？這個問題未來有可能變為這一治理模式還能走多遠？歐盟的未來在於能否重構內部平衡機制，在多元與團結之間找到新的黏合劑。理論家都明白這個道理，可是世界格局的發展與歐洲右翼政治勢力並不打算給歐洲這個機會。“碎片化的歐洲”或許是即將到來的未來。

“多元一體”理念面臨結構性困境

丁純

美歐新貿易協議不久前簽署，如同一面稜鏡，折射出歐盟內部複雜的利益光譜與觀念分歧。

根據協議，美國對歐盟大部分商品徵收15%的進口關税，歐盟則承諾3年內向美採購7500億美元能源產品、額外投資6000億美元，並將美國進口汽車關税降至2.5%，同時豁免飛機、半導體等關鍵行業關税。這一協議在歐盟成員國中引發的反應大相徑庭，從經濟領域的利益博弈延伸至外交與安全的深層差異，其背後是歐盟一體化進程中“多元一體”理念在百年未有之大變局和變亂交織的當下，所面臨的結構性困境。

從經濟層面看，成員國對協議的態度首先源於各自經濟結構與對美貿易依存度的客觀差異。德國、荷蘭等出口導向型經濟體對美市場依賴較深，汽車、機械製造等核心產業若遭遇更高關税將承受重創，因此其決策者更傾向於將協議視為“兩害相權取其輕”的務實選擇，認為即便條款存在不公，至少避免了全面貿易戰對出口的毀滅性打擊。與之相對，法國等國家對美出口依賴度相對較低，因此更關注協議中歐盟讓步對自身產業主權的影響。法國總理貝魯公開批評布魯塞爾未能利用歐盟作為全球最大單一市場的集體槓桿，損害了歐洲產業的長遠利益。這種差異並非主觀對立，而是不同經濟體在全球化分工中所處位置的客觀反映。

經濟議題的分歧在安全領域亦有所外溢，成員國的安全認知差異進一步放大了對協議的態度分化。波蘭等中東歐國家將美國視為國家安全的“終極保障”，認為在美歐博弈中向美方妥協是維護安全利益的必要代價。波蘭明確表示安全利益優先於經濟考量。這種立場源於其對地緣安全的現實焦慮。相比之下，法國、西班牙等國家未與俄羅斯接壤，和中東歐成員國對俄羅斯的“素有安全恐懼”相比，安全上對美依賴度較低，因此更倡導“戰略自主”，更關注和擔憂協議可能強化歐洲對美安全依附的風險。

外交層面的分歧則是經濟與安全立場的延伸，凸顯了成員國對歐盟國際定位的不同期待。支持協議的國家更看重與美國的協調，認為跨大西洋合作是提升歐盟全球影響力的基礎；而持保留態度的國家則擔憂，若歐盟在重大政策上被視為美國的追隨者，將削弱其對全球其他國家的吸引力，進而影響自身國際話語權。對協議的立場態度也跟各自與特朗普政府的關係親疏有關，意大利即是例證。外交取向的分化，本質上是成員國對歐盟在多極世界中角色定位的認知差異，而這種差異在深陷內憂外患的歐盟成員國間尤顯尖鋭，大變局下歐盟推進集體行動亦變得愈發困難。

究其制度根源，是歐盟“多元一體”理念面臨的結構性困境。在二戰後“一體化”引入之初，試圖在尊重成員國利益特殊性與多樣性的基礎上構建統一的超國家治理體系。這種“多元一體” 的設計既是其優勢，也暗藏隱患。本質是主張深化和集中歐盟權利的“聯邦”，與主張以成員國利益權利為核心的“邦聯”的主義之爭，容克時代的歐盟在英國“脱歐”後被迫正式承認“多速歐洲”，就是對現實困境的妥協。在百年未有之大變局加速演進的當下，全球力量格局深刻調整，單邊主義與多邊主義博弈加劇，歐盟成員國在應對外部挑戰時，對“多元”與“一體”的權重認知出現顯著分化。美歐貿易協議引發的爭議，正是這種結構性矛盾的集中爆發，在經濟利益與安全需求、短期務實與長期戰略的權衡中，成員國對“如何實現多元基礎上的一體”產生了根本分歧。

總之，歐盟各國之間的態度差異，已經從經濟延伸至安全、外交。表面是利益博弈，深層則是一體化理念與制度設計面臨的困境。如何在多樣性中強化統一性，在變局中找準自身定位，解決難以推進“集體行動”的痼疾，將是歐盟未來發展的關鍵命題。而這一過程的走向，不僅關乎歐盟自身的命運，也將對全球格局產生深遠影響。