周玉淵：白宮對非新政的本質是“美國優先”

非洲並非美國的戰略優先地區，美國現政府輕視非洲也為人熟知。然而，近期美國似乎在有意修正外界對“華盛頓忽視非洲”的印象。白宮非洲事務高級顧問馬薩德·布洛斯剛剛結束對利比亞、阿爾及利亞等國的訪問；7月9日，美非“迷你峯會”在白宮召開，雖然只有利比里亞等5個非洲國家的總統獲邀參加；6月27日，剛果（金）與盧旺達在華盛頓達成和平協議。在對外援助大幅削減的背景下，華盛頓對非洲政策似乎正在轉向一種更具交易色彩的形式，“貿易而非援助”是這一政策轉變的集中體現，這也與特朗普第一任期時提出的“繁榮非洲”理念吻合。只是，美國對非新政真的會為非洲帶來繁榮嗎？

美國對非政策的轉向，是實實在在的。這與布洛斯有重要關係。他是黎巴嫩裔美國商人，一個更突出的標籤則是，他也是特朗普女兒蒂芙尼的公公。布洛斯擔任總統中東和阿拉伯事務高級顧問，同時也是白宮非洲事務高級顧問，儼然成為特朗普政府非洲政策的重要操盤手。自今年4月就職並前往非洲大湖地區調停開始，布洛斯的曝光度與日俱增。剛剛結束的利比亞之行，布洛斯促成一項具體成果，即美利兩國公司達成2.35億美元的基礎設施建設協議。

這種以商業為核心的合作路徑，是布洛斯在非洲事務中的行動策略，也與美國對非新政的導向形成呼應。“美國希望更多地關注商業，而不是慈善。”今年5月，在科特迪瓦阿比讓，美國國務院非洲事務局高級官員特洛伊·菲特爾這樣介紹華盛頓對非新政。到了7月的美非“迷你峯會”上，特朗普明確提出美對非政策“新理念”，即“貿易而非援助”。

這並非新提法。自2009年中國超過美國成為非洲最大貿易國後，非洲的貿易伙伴關係開始發生結構性變化，中國在非經濟影響不斷擴大。為此，自奧巴馬政府以來，美國曆屆政府均提出要加強對非貿易和投資。然而，這並沒有改變美國在非洲經濟影響下降的趨勢。美國自非洲的進口從2005年的680億美元下降至2023年的400億美元，美國在非洲出口總額中的佔比從36%下降至6%。

美對非洲再提“貿易而非援助”，是在為華盛頓不再承擔國際援助責任編織政治話術。援助是道義，貿易和投資是生意。在這兩者之間，特朗普政府毫不猶豫選擇了後者，這也符合其交易主義的風格。

而且，這也有助於打造特朗普的非洲政策遺產。商業利益是美對非新政的主要驅動力。據悉，特朗普計劃年底在聯大期間舉行更大規模的美非領導人峯會，並有意將之更名為商業峯會，以此打造有別於民主黨的政治遺產。此外，特朗普毫不掩飾對非洲資源尤其是關鍵礦產資源的關注。特朗普政府6月促成了剛果（金）與盧旺達的和平協議，通過“資源換安全”模式，換來在剛果（金）關鍵礦產上的主動權。

許多分析人士擔憂，美國對非新政帶給非洲的，極有可能是災難。第一，對非洲國家加徵關税是對“貿易而非援助”政策的最大諷刺。這一行為不僅違反了世界貿易組織及其各項協議關於對發展中國家和不發達國家的特殊與差異待遇條款，也違背了美國自身的《非洲增長與機遇法案》。這將形成對非洲的雙重打擊：援助缺口加劇財政困難，關税增加則會使非洲出口國的經濟和產業遭受重創。

第二，美國對非新政是基於“美國優先”而不是非洲需求。非洲國家真正需要的是通過平等互利的貿易投資夥伴關係，擺脱援助依賴，實現自主發展。

第三，美國對非新政在提升美非貿易投資合作水平上效果有限。短期內，美非在資源等領域可能會經歷蜜月期，“資源換安全”的模式也可能在其他國家複製。然而，長遠看，其效果和影響有限。牛津經濟研究院非洲區經濟學家費斯特就説：“當然不能兩全其美。美國會在得到自己想要的東西（很可能是關鍵礦產）後，把非洲拋在身後。”並且，美國國內礦產等產業空心化問題嚴重，這會弱化其新能源政策，使其對關鍵礦產的需求難以持續。更重要的是，美國對非投資由私營部門主導，遵循的是市場需求和“風險—收益”邏輯，這意味着美國很難在非洲關鍵礦產領域有很大突破。

很明顯，華盛頓在支持非洲發展上的建設性作用註定有限，但其政策的不確定性卻很可能給非洲國家帶來嚴重後果。如何應對這一風險、維護本國的發展權和國際尊嚴，才是非洲國家需要認真思考的重要問題。（作者是上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副主任、研究員）