國家公園依法建，不是簡單“圈起來”

原標題：國家公園依法建 不是簡單“圈起來”（堅持和完善人民代表大會制度）

圖①：祁連山國家公園甘肅省張掖市民樂縣境內的海潮壩段風光。王將攝

圖②：大熊貓國家公園卧龍片區，大熊貓“輝輝”正在進食。新華社記者 牟仕傑攝

圖③：雲南省迪慶藏族自治州香格里拉市，普達措國家公園風景如畫。樊瑞林攝（人民視覺）

圖④：遊人乘坐竹筏在武夷山國家公園九曲溪漂流。新華社記者 邱汝泉攝

國家公園是我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集，最具國家代表性的自然生態空間，是代表國家形象和生態價值的“最美國土”。9月12日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過國家公園法，將於2026年1月1日起施行。

這是我國首部關於國家公園的專門立法，標誌着以國家公園為主體的自然保護地體系建設進入了法治化、規範化新階段，對推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化具有重大而深遠的意義。

國家公園怎麼建、怎麼管？

科學佈局  規範設立

2015年，我國正式啓動國家公園體制試點工作。2021年，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

從探索到實踐，國家公園體制發展已走過10個年頭。“國家公園內旗艦物種數量持續增長，生態系統多樣性、穩定性、持續性穩步提升，當地居民的生活得到持續改善，統一規範高效的國家公園管理體制不斷完善，特點鮮明的國家公園理念和國家公園文化廣泛傳播。”全國人大常委會法工委經濟法室負責人介紹，制定國家公園法，總結我國國家公園設立、保護、管理等經驗，為高質量推進國家公園建設提供更加堅實的法治保障，十分必要、意義重大。

“國家公園法首次從法律層面明確定義了什麼是國家公園。”武漢大學環境法研究所所長秦天寶介紹，國家公園是由國務院批准設立，以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區域。

為確立國家公園在自然保護地體系中的主體地位，推動實現到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標，國家公園法規定：國家科學規劃國家公園總體發展佈局，嚴格國家公園設立條件，合理確定數量和規模。

在設立程序方面，國家公園法要求開展基礎調查，廣泛聽取意見，做好前期工作，經國務院批准後設立。此外，法律要求做好自然保護地整合優化，設立國家公園後，對相關其他類型的自然保護地予以整合或者撤銷。

“國家公園法確立了國家公園設立制度。”北京林業大學生態文明研究院副院長、生態法研究中心主任楊朝霞説，強化國家層面的宏觀調控，防止出現“一窩蜂”設立的碎片化、盲目化亂象，又肯定地方層面的本土優勢，有效發揮省級人民政府建設國家公園的自主性和積極性。

與一般供遊覽休閒的公園不同，國家公園建設堅持生態保護第一，實行最嚴格的保護。明晰責任、理順分工是實現國家公園科學有效管理的前提。

“根據國家公園法，國家建立統一規範高效的國家公園管理體制，明確了國務院國家公園主管部門、國家公園管理機構及地方政府職責，強化跨區域協同，明確了各方面的職責和權利，有助於形成合力加強保護和管理。”秦天寶説，這一規定具有很強的現實針對性，以法律形式有效解決了多頭管理、權責不清、管理效能低下等問題。

如何更好保護國家公園？

分類分區  加強管控

不久前，三江源國家公園順利完成自然資源確權登記。這標誌着我國首批設立的5個國家公園全部擁有專屬的、具有法律效力的“户口本”。

為何要給國家公園“上户口”？自然資源部法規司相關負責人介紹，將國家公園作為獨立登記單元，統一確權登記各類自然資源，明確國家公園各類自然資源資產的產權主體，劃清國有與集體所有、不同層級政府行使所有權的邊界，解決權屬爭議，實現“底數明、權屬實、邊界清”，促進生態保護責任落實。

首次從法律上確立國家公園自然資源統一確權登記制度，是此次立法的一個亮點。國家公園法規定：對國家公園區域內的自然資源，按照國家自然資源確權登記有關規定統一進行確權登記，確權登記時應當將國家公園作為獨立登記單元。以此為標誌，國家公園自然資源統一確權登記制度實現了法治化。

在國家公園建設中，分區管控扮演着不可或缺的角色，發揮着至關重要的作用。國家公園法明確了國家公園分區管控制度，根據自然生態系統特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區和一般控制區，並規定了不同的人為活動管控措施。

“我國幅員遼闊，各地區自然資源稟賦差異很大。”全國人大常委會法工委經濟法室負責人介紹，立法堅持因地制宜、突出特色，分類分區科學施策，充分考慮不同地區國家公園的特點，加強自然生態和文化遺產協同保護，根據自然生態系統特性、功能定位和管理目標，對國家公園開展分區管控和季節性差別化管控。同時，授權國家公園所在地省級人大及其常委會結合本地實際對國家公園保護和管理等事項制定具體辦法。

“全面掌握自然生態系統構成、分佈、動態變化和生物多樣性狀況”“加強對外來物種入侵的防範和應對”……國家公園法規定的一系列制度安排，體現了國家公園建設以保持重要自然生態系統原真性和完整性為重要目標，努力實現尊重自然、順應自然、保護自然。

國家公園法中，“修復”一詞出現了10次，涵蓋總體規劃、核心保護區管理、法律責任、地方立法等內容。

“國家公園法對生態修復予以系統規定，實現重大制度創新。”楊朝霞説，理念上，從“單一保護”轉向“系統修復”，強調山水林田湖草沙整體聯動；方式上，尊重生態系統的特性和自然規律，堅持“自然恢復為主、人工修復為輔”，改變過去部分地區過度依賴人工干預甚至搞“景觀化修復”的誤區；管理上，懲罰“行為”與修復“生態”並重，強調在作出行政處罰的同時，責令限期修復或者採取其他補救措施，救濟受損生態環境。

如何平衡保護和發展？

鼓勵參與  全民共享

在雨林深處觀賞高大“板根”、巨型“絞殺樹”，在黎族小院體驗特色風土人情……海南環熱帶雨林國家公園旅遊公路將園區景觀“串珠成鏈”，既方便居民出行，也帶動鄉村全面振興。

依託好山好水好生態，“綠水青山”成為老百姓的“金山銀山”。例如，武夷山國家公園推廣建設生態茶園，引導茶農提高茶葉品質，帶動茶產業鏈產值達到150億元。

建設國家公園並不是簡單“圈起來”，如何實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一？“法律堅持生態為民、科學利用，追求生態環境和生產生活的綜合平衡，以高水平保護推進高質量發展、創造高品質生活。”楊朝霞説，國家公園法堅持環境、資源、生態的一體化保護，探索自然保護和資源利用新模式，拓展國家公園生態產品價值實現機制。同時，注重保護原有居民的合法權益，充分考慮其改善生產生活的合理需要，實現經濟社會發展與生態保護協調。

全民公益性是國家公園設立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具體體現。實踐中，通過生態管護、生態搬遷等多種形式，吸納當地居民直接參與國家公園的建設和管理。據統計，在首批5個國家公園，近5萬人通過家門口就業，年人均獲得工資性收入1萬—2萬元。

“國家公園法鼓勵、支持各方共同參與。例如，明確鼓勵和支持公眾參與國家公園保護，開展多種形式的自然和生態環境保護教育；生態管護崗位應當優先聘用當地居民；對特殊羣體實行免票或者優惠票價；等等。”秦天寶説，通過推動公眾由“旁觀者”轉變為“參與者”，實現公眾參與渠道的制度化、常態化。

在資金保障方面，由於國家公園的全民公益性特徵決定了國家公園具有公共產品屬性，因此以公共財政保障為主。國家公園法明確，國家建立以財政投入為主的多元化國家公園資金保障制度。國務院和有關地方人民政府應當按照財政事權與支出責任劃分原則將所需經費列入本級預算。同時，法律還鼓勵企業事業單位、社會組織和個人等社會力量通過設立基金、捐贈、資助等方式，為國家公園建設提供支持。