劉振民：汲取歷史智慧，共築當代國際秩序的美好未來

2025年是第二次世界大戰結束80週年，也是聯合國成立80週年。二戰結束催生了聯合國，建立了當代國際秩序，改變了人類歷史。80年來，以聯合國為核心的國際體系，以國際法為基礎的當代國際秩序，保障了戰後世界的總體和平，推動了全球發展和進步。80年後的今天，世界又一次站在歷史的十字路口。站在這一歷史座標上，回顧人類社會開啓合作新時代的歷程，總結80年來當代國際秩序的發展與演變，展望國際秩序未來變革前景，對與時俱進推進全球治理體系改革與完善、對推動構建人類命運共同體意義重大。

以聯合國為核心的國際體系的創立，開啓人類社會合作新時代

人類文明歷經幾千年，但直到“地理大發現”之前，各大文明基本都在各自的所在地區分隔地生存和發展，沒有形成全球性的國際關係。1648年簽訂的《威斯特伐利亞和約》開啓了近代國際關係史。但直至二戰結束前的297年間，國際秩序基本上是當時歐洲秩序的延伸，大體表現為四個特徵。一是國際關係的主體是西方殖民地宗主國，而亞非拉三大洲的大部分國家淪為西方列強的殖民地或半殖民地。二是以《威斯特伐利亞和約》為標誌的國際法體系逐漸形成，國家主權、和平解決國際爭端等國際法規則相繼出現，但使用武力在法律上尚未得到禁止，發動戰爭仍是一些國家推行外交政策的工具。三是國際格局由西方列強主導，“叢林法則”盛行，這也導致20世紀上半葉先後發生兩次世界大戰。四是國際機制尚未形成。第一次世界大戰前的國際關係主要靠列強之間的“實力均衡”來維持。一戰後創立了“國際聯盟”這一人類歷史上首個全球性國際組織，但由於其對成員國實行“三六九等”的待遇，由幾個歐洲大國主導，且美國沒有參加、蘇聯被拒之門外，該聯盟未能發揮應有作用，尤其是未能阻止德國、日本、意大利等法西斯主義國家發動第二次世界大戰，故以失敗而告終。

1945年聯合國的成立是國際關係進入新的歷史階段的重要標誌。它與此前的國際秩序相比有着巨大的歷史進步性。首先，《聯合國憲章》確立了各國主權平等、不干涉內政、不使用武力以及和平解決國際爭端等國際法原則，在人類歷史上第一次禁止各國在國際關係中進行武力威脅或使用武力，從法律上確定了發動戰爭的非法性。第二，確立了殖民地人民的自決權。這為日後結束亞非拉地區的殖民地、促成新獨立國家的興起和國際關係主體的擴大奠定了法律基礎。第三，建立了以聯合國為核心的國際體系，確立了以安全理事會為中心的聯合國集體安全體制，設立了國際貨幣基金組織、世界銀行、關税和貿易總協定等協調國際經濟事務的機制。這為國際關係日益組織化、機制化創造了條件。第四，《聯合國憲章》規定了中國、法國、蘇聯、英國、美國聯合國安全理事會五個常任理事國“一致決策”的原則，事實上確立了一種大國之間的“制約平衡”機制，對日後國際格局的總體穩定，尤其對防止第三次世界大戰產生了重要影響。

當代國際秩序四大支柱的演進與影響

過去80年來，國際秩序在國際格局演變、力量對比重塑與時代主題轉換的動態進程中，持續經歷着客觀環境與制度規範的塑造改變。

*一是國際關係主體擴大到包括幾乎所有民族主權國家，具有了全球普遍性。*聯合國成立時只有51個會員國，如今已達193個。各主要大國和集團基本認可當今世界民族主權國家的構成格局，作為國際關係主體的主權獨立國家總數不會再有太大變化，國際關係的主體進入趨於穩定的階段。全球南方國家興起是世界百年未有之大變局的鮮明標誌，聯合國內形成的七十七國集團已擁有133個成員，已成為影響多邊主義“存與亡”問題的決定性力量。

*二是國際法日益成為維繫當代國際秩序的基礎。*聯合國成立以來，國際法從主要以所謂習慣法規則為基礎轉變為以國際條約為基礎。在聯合國等國際機構的推動下，國際社會已經制定600多項國際條約，世界進入由國際法規範的時代。當今世界，除國際匯率、國際支付體系、互聯網治理等少數領域仍遵循少數大國主導的所謂“國際慣例”外，各類國際條約幾乎調整了人類所有活動，並密切反映了國際關係的需求與變化。沒有這600多項國際條約，當代國際秩序、國際關係難以保持總體穩定。

*三是以聯合國為核心的國際體系全面發展。*這個體系既包括按照《聯合國憲章》設立的聯合國大會、安全理事會、經濟及社會理事會等六大聯合國機關，也包括世界銀行集團、世界衞生組織等15個聯合國專門機構。聯合國還與國際原子能機構、國際移民組織、世界貿易組織三個機構建立了夥伴關係，並陸續設立了包括兒童基金會、開發計劃署、環境規劃署等12個方案和基金及實體。人類生產和生活的每個領域幾乎都有國際機構在支持或管理，對人類和世界都有着重要意義。

*四是國際格局變化成為影響國際秩序穩定的最主要因素，但《聯合國憲章》認可的五大常任理事國仍然是主導當代國際關係的重要力量。*80年來，國際格局歷經大國關係的幾次變化。一是，在聯合國成立後的頭45年，世界深受以美國為首的北約和以蘇聯為首的華約兩大集團相對抗的冷戰影響。這一時期的國際秩序還受到兩個積極因素的影響，第一個積極因素是第三支國際力量即七十七國集團與不結盟運動的興起；第二個積極因素是1971年聯合國恢復新中國合法席位，結束了把新中國排除在聯合國體系外22年的不公正歷史，也將美蘇中大三角關係納入了聯合國體系。二是，冷戰結束後美國成為世界上唯一的超級大國，國際格局出現“一超多強”局面。同時，隨着歐盟一體化的深化、俄羅斯的復興、中國的快速發展及其他發展中國家的興起，世界多極化趨勢在曲折中得到加強。三是，2008年國際金融危機爆發，暴露了美國難以靠一己之力或僅僅依靠發達國家集團應對嚴重國際危機的處境。美國於2008年發起召開包括世界各地區主要國家的二十國集團領導人峯會，成為世界多極化趨勢不斷發展的一個重要標誌。

縱觀過去80年，與聯合國成立時相比，五個常任理事國在國際格局中的地位沒有發生顛覆性的變化，中美俄大三角關係的影響力不斷上升；英、法實力衰落，但歐盟逐漸成為影響國際關係的一個重要集團。金磚國家的影響力在上升，逐漸成為可與七國集團抗衡的力量。全球南方國家的整體影響力在穩步上升。儘管大國一致越來越難，但大國間的“實力均衡”依然存在。

當代國際秩序面臨嚴峻挑戰，但不可能推倒重來，而是需要不斷完善

過去幾年來，當代國際秩序遭遇嚴峻挑戰。2017年後，在特朗普總統的第一個任期內，美國開始奉行“美國優先”戰略，先後退出了17個國際組織和國際條約。拜登總統任內，美國重新返回這些多邊機制，但仍給世界留下了美國奉行“孤立主義”的陰影。今年1月，特朗普總統重返白宮後，美國政府採取了更加激進的政策，不僅宣佈退出《巴黎協定》和世界衞生組織等國際機構，而且宣示美國要獲得格陵蘭島、奪取巴拿馬運河併吞並加拿大。美國政府還宣佈從今年4月2日起對所有國家和地區徵收所謂“對等關税”。“關税戰”直接違反了美國曾支持並推廣的兩大貿易規則，即貿易自由與最惠國待遇，世界貿易秩序受到嚴重威脅。面對這一前所未有的挑戰，人類需要汲取歷史智慧，從三方面去冷靜看待當代國際秩序的“得與失”及其時代價值。

第一，當代國際秩序由二戰主要戰勝國在80年前創立，其演進過程實現了歷史性的包容發展，實現了當代國際秩序的最大普遍性。它完全不同於二戰前的“歐洲秩序”，不屬於其所謂的“締造者”，也不是任何一個大國或大國集團的附屬物，而屬於聯合國全體會員國。當代國際秩序不存在被“替代”問題，但面臨體系內的改革問題，其不斷完善與變革，需要各國共商共建共治。當然，大國仍需要發揮重要作用。第二，當代國際秩序尚未實現《聯合國憲章》的宗旨，包括維護戰後國際和平與安全的目標。相對穩定的當代國際秩序使人類避免了第三次世界大戰，獲得了較好的經濟和社會進步。過去80年來，全球人口增長了兩倍多，達到今天的約80億。全球極端貧困率從聯合國成立時的60%下降到今天的9%。我們應從人類進步的角度去判斷當代國際秩序的時代價值。第三，當代國際秩序不僅受到國際關係主體和國際格局變化的影響，更得益於一個系統的國際法規則體系為基礎，並有一個龐大的國際機制體系為支撐。當代國際秩序的四大支柱中，有三個支柱是相對穩定的。所謂“嚴峻挑戰”主要指國際格局受大國關係變化而出現了挑戰。具體而言，問題出在美國、歐盟等西方大國或集團尚未做好與中國、俄羅斯、金磚國家及廣大全球南方國家平起平坐、共商全球治理的心理準備。北約無原則、無限制的“東擴”對引發歐洲的地緣政治衝突產生嚴重影響。由於主要大國達成一致越來越難，以聯合國為核心的國際體系的效率受到干擾，其權威性遭到侵蝕，但這是有關國際機制的改革與完善問題，而不是國際秩序的存與廢問題。

面對當代國際秩序面臨的挑戰，我們應看到世界發展的三個大趨勢。*一是，世界多極化正在蓬勃發展。*人類不斷進步是自然規律，也是歷史潮流。世界不可能停留在一個大國主導世界的階段。世界已難以重現美國所喜歡的“一超多強”的國際格局。中美俄歐“四方”將成為影響國際秩序未來變革的重要力量。*二是，經濟全球化雖遭遇挫折，但不會逆轉。*作為經濟全球化基礎的世界市場已經形成，並將繼續存在。美國“關税戰”是暫時現象，貿易自由原則不會被替代，全球貿易體系不會終止。*三是，環顧世界，支持多邊主義仍是主流。*美國奉行“美國優先”，迴避講聯合國的作用，但以一己之力也難以完全避免多邊合作。

面對當代國際秩序面臨嚴峻挑戰的局面，各國尤其是大國要高度重視當代國際秩序在應對三大全球性挑戰中的重要作用。*第一，防止核戰爭。*五個核武器國家應繼續信守他們領導人2022年1月3日發佈的《關於防止核戰爭與避免軍備競賽的聯合聲明》，承擔起“避免核武器國家間爆發戰爭和減少戰略風險”的責任，並共同維護好《不擴散核武器條約》體系。*第二，應對全球氣候變化。*世界各國，特別是作為全球温室氣體排放主要來源的二十國集團成員，應按照《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》確立的“共同但有區別的責任”原則，加強其各自的氣候行動，以使全世界在本世紀中葉實現碳中和。*第三，人工智能全球治理。*各國應重視落實聯合國《未來契約》及其附件《全球數字契約》有關承諾，為所有人創造包容、開放、可持續、公平、安全和可靠的智能未來，並推動構建包容、公平的多邊全球數字治理體系。歷史的經驗和對未來的預測均表明，倘若沒有一個有效的國際秩序，在這三大挑戰面前，人類將毀滅自己或將陷入叢林法則的時代。

基於以上判斷，可以得出幾點結論：一是當代國際秩序面臨嚴峻挑戰，有待修復與完善。二是國際秩序的重塑需要大國共識，在有關大國迴歸多邊主義之前，各方要努力維護當代國際秩序，要堅持通過改善大國協作重振當代國際秩序。三是各方可循序漸進，從全球治理體系的改革入手，共築國際秩序的美好未來。

堅定信心引領推動全球治理體系改革完善，攜手構建人類命運共同體

在今年9月1日舉行的“上海合作組織＋”會議上，習近平主席提出了全球治理倡議。這一倡議彰顯了中國是全球治理中不可忽視的關鍵力量。這為各國準確看待和主動應對百年未有之大變局明確了方向。

未來一個時期，世界將不得不繼續面對國際格局的變革，特別是大國關係的調整與變化。但我們要對大國關係的變化有信心，希望各個大國共同推動構建“和平共處、總體穩定、均衡發展”的大國關係格局，繼續為全人類維護一個相對和平穩定的國際秩序而努力。

各國不應該消極等待，而應利用好紀念聯合國成立80週年之際，積極推動全球治理體系的改革。2024年9月，聯合國首次舉行了“未來峯會”，並通過了《未來契約》，其中就全球治理體系改革提出了19項行動建議。在聯合國成立80週年之際，古特雷斯秘書長提出了“聯合國80週年改革倡議”，正式啓動三方面工作流程的改革。我們希望，聯合國的改革過程高度重視保障核心使命、提高權威性、改進有效性、增強代表性問題，確保聯合國系統能夠為各國及全人類提供更好的服務和支持。 

與此同時，各國需要旗幟鮮明地維護聯合國憲章宗旨和原則，維護好當代國際秩序的基礎，堅決打破地緣政治“小圈子”，推進普惠包容的經濟全球化、平等有序的世界多極化。作為一個發展中大國，中國應在發展好自己的同時，更加重視深入參與國際規則的制定，加強引領全球治理，堅持將本國利益寓於全球利益之中，攜手全球南方國家捍衞共同利益，堅定推動當代國際秩序朝着更加公正合理的方向發展。（作者是聯合國前副秘書長）