張貴洪：聯合國在80週年新起點上再出發

80年前的10月24日，《聯合國憲章》正式生效，聯合國誕生。聯合國是二戰結束前後國際社會做出的最重大決定。80年的歷史證明，這一決定是正確、明智和有效的。聯合國從51個創始會員國增長到193個會員國，從六大主要機關擴大到擁有140個實體的聯合國系統，從維護國際和平與安全這一初心和使命拓展到可持續發展、促進和保護人權、人道主義援助及國際法治等更加廣泛的領域。作為最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，聯合國已成為國際體系的核心和國際秩序的基礎。

站在新的歷史起點，面對前所未有的全球性挑戰，聯合國如何開啓新的篇章？這不僅是事關聯合國前途的重大課題，也是會員國和人類需要回答的重要問題。

全球治理新篇章

聯合國的成立開啓了全球治理的嶄新實踐。19世紀早期開始建立的國際組織開展了一些區域治理活動，但不具有全球性。20世紀早期成立的國際聯盟，成為第一個全球性的國際組織，但存在時間短暫且以失敗告終。

儘管《聯合國憲章》沒有“治理”兩字，但憲章的宗旨和原則體現了通過多邊機制和共同規則來管理全球性事務的思想。聯合國成立以來推進的維和行動、發展議程、人權保護、國際法治等工作都具有治理意義。1995年，在加利秘書長支持下成立的“全球治理委員會”發表題為《天涯成比鄰》（Our Global Neighbourhood）的著名報告。從此，全球治理成為一個明確的學術和政治概念。

進入新世紀後，聯合國陸續推出千年發展目標和可持續發展目標，在聯合國框架下達成氣候變化《巴黎協定》，維和行動向和平行動轉型。這些都表明全球治理已成為聯合國工作和話語體系的核心。

2024年9月，聯合國未來峯會通過的《未來契約》就變革全球治理提出19項行動，重點圍繞聯合國安全和發展架構以及國際金融架構等改革，使以聯合國為核心的多邊體系更加有效、更加包容、更具代表性。這是聯合國首次明確提出變革全球治理，有望開啓全球治理的新紀元。

一是全球治理將成為聯合國的核心使命。一方面，隨着主權國家數量的大量增長和大國政治因素的不斷上升，聯合國在避免戰爭和解決衝突方面有時顯得乏力；另一方面，全球性問題的不斷湧現，使聯合國在應對全球性挑戰方面的意義、優勢和價值更加突出。聯合國不僅要成為全球治理的主要平台，更要成為全球治理的主導力量。

二是聯合國的三大工作支柱將轉變為三大全球治理範疇。和平、發展和人權是聯合國的三大工作支柱。但和平行動、可持續發展議程、人權事業要取得成效，關鍵是以治理實現相互聯結和協同。也就是説，要以全球安全治理、全球發展治理和全球人權治理實現三大工作支柱的轉型和升級。

三是氣候變化、人工智能、全球公域將成為聯合國推動和主導的三個全球治理重點領域。氣候變化對自然界和人類的影響是全面、深遠且不可逆的，人工智能作為一項改變未來的顛覆性技術，帶來的機遇和挑戰巨大且具有不確定性。極地、深海、網絡和外空等全球公域不屬於任何主權國家，仍缺乏有效的國際規則。在氣候變化、人工智能和全球公域的全球治理方面，聯合國大有可為。

人權事業新篇章

《聯合國憲章》沒有專章規定人權的相關條款，但明確把人權作為宗旨之一。憲章生效後3年，聯合國就頒佈《世界人權宣言》，並陸續簽署國際人權兩公約，制定各類國際人權條約。冷戰結束後，通過確立人權的支柱地位，提出“保護的責任”規範，推進人權主流化，倡導“基於人權和為了人權”的價值引領作用，人權的意義和重要性得到極大提升。2021年，聯合國秘書長《我們的共同議程》報告進一步提出，要“重續以人權為基礎的新社會契約”。

聯合國的前途與人權事業息息相關。聯合國是主權國家組成的全球性機構，平衡好主權和人權之間的關係、處理好主權與人權之間的張力、解決好主權與人權之間的衝突，對聯合國未來的發展方向具有決定性意義。

一是把主權和人權確立為聯合國的共同基石和雙重原則。《聯合國憲章》既將人權作為宗旨之一，又確立主權平等原則。這就要求聯合國把主權和人權統一起來，實現尊重主權和保護人權的動態平衡：人權保護需尊重國家主權，而主權行使不得侵犯基本人權；既要維護國家主權的平等性，又要推動人權保障的普遍性。

二是把人權理事會提升為聯合國主要機構。人權理事會取代人權委員會後，從經社理事會的職司機構升格為大會的附屬機構。但這仍不足以體現人權事務的重要性。人權理事會進一步升級為與安理會和經社理事會一樣的憲章機構，將極大推動促進和保護人權的工作，也將有利於提高聯合國的國際地位。

三是加強人權在安全、發展、國際法治和全球治理中的價值引領作用。無論維護國際和平與安全、推動可持續發展，還是開展國際法治和全球治理，“基於人權和為了人權”既是聯合國所有工作的出發點又是最終目標。這就要求聯合國加強機構間協作、加大資源和政策整合、加快推動人權主流化。

夥伴關係新篇章

隨着會員國的增多、機構的擴大、職能的拓展，聯合國在內外構建起各種夥伴關係。全球夥伴關係是聯合國2030年可持續發展目標之一，對於聯合國的和平事業、人權事業和全球治理事業同樣必不可少，且越來越重要。

與多利益攸關方的夥伴關係對於聯合國的未來具有特殊的意義。

一是聯合國系統內的夥伴關係。聯合國由主要機關、專門機構、附屬機構、基金和項目、研究和訓練等140個實體組成。聯合國“80週年倡議”下正在進行的架構和項目調整、授權任務執行情況審查和效率改進三方面的改革，目的就是在聯合國系統內形成更加精簡、高效、協同的夥伴關係，提升整體成效。這一聯合國歷史上規模、力度和影響最大的改革將有利於塑造聯合國系統內更協調的夥伴關係。

二是聯合國與其他全球性和區域性國際組織的夥伴關係。除了聯合國，世界上還有幾千個政府間國際組織和幾萬個非政府間國際組織在開展活動。作為國際體系的核心和國際秩序的基礎，聯合國在開展全球合作和全球治理的過程中，需要其他國際組織的支持。特別是作為聯合國未來核心使命的全球治理，更有賴於區域國際組織的協作。全球治理與區域治理的相互補充，有助於加強聯合國的權威性和有效性。

三是聯合國與私營部門和民間社會等非國家行為體的夥伴關係。如果説在和平與安全領域，各國中央政府和政府間國際組織仍居主導地位，那麼在發展領域，企業、城市、地方政府等次國家行為體以及大量非政府組織，正發揮着獨特作用。而在解決全球性問題時，這些非國家行為體以其代表性、專業性和影響力凸顯價值和重要性。與非國家行為體的夥伴關係對於提高聯合國的效能至關重要。

全面改革新篇章

改革貫穿於聯合國80年曆程和各個工作領域。冷戰時期，區域集團制度的形成、機構規模的擴大、維和行動的部署，都是在憲章條款之外的改革之舉。冷戰結束後，聯合國又啓動安理會改革和維和行動改革，在人權領域倡導一系列新理念和新規範。2020年以來，以《我們的共同議程》《未來契約》和“80週年倡議”為代表，聯合國加快改革進程和改革力度，並取得積極進展。

聯合國的未來取決於通過全面改革實現轉型和升級。

一是政治改革。如果説《我們的共同議程》體現了秘書長代表聯合國向會員國提出重振多邊主義的政治改革建議，《未來契約》則代表了會員國通過和藉助聯合國進行政治改革的目標與行動。這種改革涉及主權與人權關係、全球治理體系、夥伴關係等事關聯合國未來的重大和根本性問題。

二是行政改革。從《政策簡報11：聯合國2.0》立足更強大的組織文化，提出被稱為“變革五重奏”的數據、創新、數字化、前瞻力和行為科學方法五大現代技能，到聯合國“80週年倡議”聚焦三個工作流程改革，聯合國現任秘書長古特雷斯推動的這些行政改革，是對歷任秘書長管理改革的傳承和超越，目的是實現對聯合國系統的升級改造。

三是安理會改革。安理會是聯合國最特殊和最重要的制度設計。如果能夠因應會員國的變化和某些大國的表現，在擴大安理會規模、增加安理會的代表性特別是非洲國家的代表性、對否決權進行適當限制，則有可能進一步加強安理會的權威性和有效性。

值此成立80週年之際，在“我聯合國人民”的期待中，聯合國再次出發，奮力開啓新的篇章。（作者是復旦大學聯合國與國際組織研究中心主任、聯合國和平大學特聘教授）