北美觀察｜“更疼”的美國：“停擺”36天 紀錄已破 止損未至

當地時間11月4日，美國參院再次未能通過旨在恢復政府運作的臨時撥款法案，這意味着，已“停擺”35天的聯邦政府將繼續關門。而美東時間11月5日，聯邦政府“停擺”進入第36天，從而打破2018年至2019年持續“停擺”35天的歷史紀錄。

△據CNBC報道，美國參院再次未能通過臨時撥款法案，此次政府“停擺”將成史上最長

這一破紀錄“壯舉”當然並非光彩，更不等於破局。相反，此次“停擺”給美國民眾帶來了比上一次“更疼”的體驗——基本民生保障比上次關門更為失防，航空系統比上次承受更多無薪加班，政府擔保的小企業貸款幾乎停轉，更難以置信的是，國家在宏觀層面出現了經濟數據停更帶來的決策“盲飛”……

這場前所未有的持續“疼痛”，不僅令美國民眾不滿甚至憤怒，也不斷引發社會各界思考和質疑：解決問題的轉機何在？制度究竟出了什麼問題？

為何這次“關門”“更疼”？

此次“關門”之痛首先落在餐桌上。在美國，農業部（USDA）負責通過各州發放所有“吃飯相關”的福利，包括補充營養援助計劃（SNAP）、婦嬰兒童營養補充（WIC）、兒童與成人照護餐食計劃（CACFP）、災後食品援助（D-SNAP）等等。2018年12月22日至2019年1月25日的35天政府關門中，為避免低收入羣體不能拿到食品福利，農業部提前把整月福利進行了一次性分發，從而避免了“關門”可能引發的福利斷供。

而這次，直到“關門”一個月後的10月31日，才有兩位聯邦法官裁定，要求政府動用應急資金維持食品福利發放，這時，聯邦政府才被動啓動應急資金維持11月的部分福利發放。但由於聯邦發放食品福利必須與各州協同進行，因此各州還要調整系統，這將導致福利款很可能推遲到賬。針對款項發放進度，白宮新聞秘書萊維特11月4日就表示，政府會竭盡所能儘快發放，但這需要時間。再加上SNAP月度支出大致在80至90億美元，但應急資金池裏僅有50多億美元，因此，半額髮放也幾乎不可避免。這意味着，全國約4200萬受助人將受到影響。

△《華爾街日報》報道，兩名聯邦法官10月31日做出判決，要求政府必須動用應急資金保證食品福利發放

與2019年的“提前且全額”發放食品福利對照，此次“餐桌之痛”的範圍之廣、程度之深，前所未有。

第二道衝擊在機場跑道。2019年的政府“關門”中，紐約拉瓜迪亞機場因為管制員缺崗被聯邦航空管理局（FAA）下達實施臨時地面流量限制，兩黨也因此從相互指責切換成止損“開門”。

而本輪“關門”進入第五週後，機場已出現系統性擁堵。僅10月26日至27日的週末兩天中，全美就出現了4600至5800架次的延誤，紐約拉瓜迪亞機場的延誤佔比高達50%，航班取消率達12%，航班平均延誤約140分鐘；休斯敦、聖地亞哥等機場的安檢排隊3小時以上，美國各大媒體對此反覆報道。交通部長對此既無奈又心焦，只能警告説，若安全受到影響，不排除啓動更嚴厲的流量管制。

可以説，與上次“關門”中出現的臨時“地停”管制相比，這一回的“慢性高燒”更折磨公眾耐心。

*第三道更疼的傷在現金流。*美國小企業管理局對這次“停擺”記下了最清楚的一筆“賬”：停擺期間，每天會有大約320家小企業、合計約1.7億美元的政府擔保貸款無法放行。到10月21日，累計被擱置資金已超過25億美元，到10月28日，累計被擱置的金額高達45億美元。對於靠現金週轉維持的餐飲、零售、服務業來説，這可不是模型裏的紙面數字，而是實實在在地發不出工資，相當於把本就薄弱的小店工資週轉金一把抽走，首當其衝的就是員工和他們的家庭。

△美國小企業管理局（SBA）網站刊出分析報告，闡述政府“停擺”對小企業的影響

*最後是宏觀與統計。*標普全球（S&P Global）與牛津經濟研究院（Oxford Economics）10月以來反覆提示：每“停擺”一週，四季度美國GDP的年化增速便會被拉低0.1至0.2個百分點；如果“停擺”拖滿一季，則對經濟的拖累理論上能達到1.2至2.4個百分點。與此同時，就業報告、零售銷售報告、住房與耐用品等關鍵統計推遲發佈，導致美聯儲、企業和市場都在能見度更差的環境裏做決定，造成誤判概率提升。這就是為何美國媒體集體形容這次政府關門“更磨人”。

這次“更疼”暴露了什麼？

越是疼，越説明老問題在積聚。

首先，關乎基本民生保障的撥款脆弱性被徹底暴露。2019年關門時，政府採取了“提前全額”發放食品福利的方法，這是一種倚賴行政裁量的非常規做法，而非可複製的常態機制。因此，當此次“關門”遇到行政裁量收緊，特別是像SNAP和WIC這樣聯邦與州並行的執行體系，警報就會立刻拉響，甚至逼迫地方財政先行墊付資金。

其次，關鍵基礎設施的人力不足也顯現出來。在經歷2019年“停擺”後，全美空中交通管制員協會就把結構性缺員與薪酬壓力列為長期風險，但這一問題並沒有受到重視，如今在這次“停擺”中被放大成了全行業延誤，説明空中管制員與美國運輸安全管理局都存在人員結構與培訓鏈條的問題，需要中長期補課。

△《紐約時報》11月4日報道，交通部長達菲稱，如果政府繼續“停擺”、交通管制員繼續無薪加班，下週恐將出現大規模混亂，並威脅要關閉國家空域

再次是統計治理的“單點依賴”。美國把大量關鍵指針型數據，譬如就業、通脹、零售、住房等，集中在少數聯邦統計機構內發佈。一旦政府“停擺”，這些唯一出口同時按下暫停鍵，就等於導航儀集體黑屏：數據產出停擺，政策傳導也隨之失靈。《華盛頓郵報》等媒體就指出，這種過度集中帶來的單點風險，會把決策、企業與市場一起推入能見度較低的環境——看不清，就容易踩錯油門或剎車，政策更像“盲飛”，損失後果難以預料。

最後，美國聯邦政府每到撥款卡殼，就會靠“臨時續命預算”頂着往前走，久而久之成了慣性，近年更是經常以“短期臨時撥款”來替代完整年度預算，且對這種做法的依賴日益加深，已經從權宜之計變成了慣常做法。對這種越陷越深的慣性，連保守派都在提醒：就算開門了，也沒有解決年度撥款法案難產的結構性難題。換句話説，*“停擺”不是事故，而是一種會反覆出現的制度性症狀；*要想止痛，就需要在預算程序等制度問題上做手術。

結束“更疼”的拐點何在？

在美國，政治往往被“能上電視的事故”所推動並影響。

2019年初的政府“關門”，問題解決的拐點就是當時紐約拉瓜迪亞機場出現地面停止，結果導致輿論強烈不滿，迫使兩黨尋求妥協。而這一次，迫使兩黨談判的拐點在哪裏呢？

輿論分析，最有可能觸發轉機的是，食品福利無法按時兑現引發問題集中爆發。目前，雖然法庭迫使聯邦政府動用應急資金進行食品福利發放，但由於資金有限，半額髮放和遲發會在多州發生，民生壓力將被擠壓到一個臨界點並轉化為輿論，屆時，輿論壓力或將足以倒逼兩黨彼此讓步，從而出現解決問題的轉機。

另一個轉機拐點則可能是大範圍交通樞紐出現延誤。隨着美國傳統節日旅行季的臨近，遊客數量大幅增加，使得本就不堪重負的航空系統可能出現癱瘓，再一次出現2019年曾出現的地停、航班大面積延誤等。

△NBC報道，有參議員預計，政府“關門”有可能本週結束

除了上述兩條“觸發器”，參議院多數黨領袖約翰·圖恩日前已對外釋放“本週內有望結束”的樂觀表述，多家主流媒體也報道了跨黨派磋商“出現起色”，這或許意味着，各方在為達成妥協鋪設台階，很可能同意先解決政府“開門”問題，再把醫保補貼之類的政策大戰挪到後續。輿論都在期待“破紀錄”後的幾天內，這場“關門”大戰能夠儘快破局收場。

（央視記者 武衞紅）