【環時深度】取消軍機支援，日韓防務合作為何擱淺

【環球時報綜合報道】編者的話：日本防衞省近日叫停了一項原本具有象徵意義的日韓防務合作計劃——首次在日本自衞隊基地為韓國軍機提供空中加油支援。在美日韓三邊安全合作持續推進、日韓嘗試恢復雙邊防務合作的背景下，這次加油支援計劃的落空被日韓媒體視為“潑冷水”。1965年是日韓邦交正常化的起點，也是兩國逐步推進雙邊防務合作制度化的起點。回顧這60年日韓防務合作的起起伏伏，不難看出，歷史、領土問題時常讓兩國的直接合作落空，而朝鮮半島局勢、美國的介入又常常成為日韓深化雙邊防務合作的推動力。日韓防務合作朝着制度化發展的同時，也受到美國政策導向、日韓雙邊關係穩定性以及國內政治共識等多重因素的複雜影響。

“領土問題上我們絕不讓步”

據韓國《亞洲商業日報》報道，軍機加油支援計劃的請求是由韓方提出的。韓方希望日方允許其空軍特技飛行隊“黑鷹”於11月上旬在日本沖繩縣那霸空軍基地進行加油停靠，隨後於11月中下旬赴阿聯酋迪拜參與航空展。韓國《朝鮮日報》分析稱，韓方提出加油請求本身就帶有“制度化合作可行性測試”的意味——這一合作的軍事必要性並非重點，關鍵在於評估雙方社會對軍事互助的接受程度。《亞洲商業日報》報道稱，出於促進日韓防務合作的目的，日本在審議韓方請求時原本持積極態度。

由於日韓之間尚未簽署可以相互提供燃料與彈藥的《物資勞務相互提供協定》（ACSA），日方原本打算依據自衞隊法中“在不妨礙自衞隊任務前提下可無償提供燃料”的規定作為法律基礎，給韓國軍機提供臨時性的加油支援。如果這次加油支援能夠實施，它將被視為給未來日韓的ACSA談判“探路”。事實上，日韓關於ACSA的談判早在十多年前就已開展，但始終沒能簽署。

ACSA最早由美國在冷戰後推廣至北約盟友，原本是一種用於美國和北約國家軍隊間在多國聯合行動、演習或人道救援中彼此提供後勤支援的制度性安排，後來經過修訂進一步推廣至符合條件的非北約國家。日本於1996年與美國簽訂ACSA，並以此為基礎與澳大利亞（2010年）、英國（2017年）、加拿大（2018年）、意大利（2024年）等國簽署了類似協議。日本目前還在與一些國家就簽署ACSA進行談判，包括德國（2023年9月啓動）、菲律賓（2025年7月啓動）、新西蘭（2025年4月啓動）等。值得注意的是，日本與其他國家啓動ACSA談判後通常在1至3年內就會簽署，而與韓國的談判是其中拉鋸時間最長、進展最反覆的。

2011年年初，日韓開始就ACSA及相關軍事協定展開談判。2012年5月，相關協定的草案基本確定。可僅一個月後，韓國政府就出於對國內輿論反彈的考慮，宣佈推遲與日本簽署ACSA的安排。當時，韓國公眾和政界普遍對日本殖民統治的歷史記憶高度敏感，認為與日本締結此類軍事或情報協議可能重新揭開歷史傷疤。此後，雖然日韓雙方的官方文件中沒有指明ACSA，但包括美國對外關係委員會在內的智庫機構以及政策觀察人士普遍將日韓之間的ACSA談判形容為“持續多年”以及“處於擱置狀態”。

尤其在2018年12月的“雷達照射”事件之後，日韓防務關係曾一度嚴重惡化。韓國軍機在日本防衞隊基地加油這一原本可以成為“史上首次”的安排，被視為日韓防務合作恢復過程中的關鍵一步。近幾個月來，日韓的確釋放出一系列關係升温的信號，從7月的日韓外長會晤，到9月日本防衞大臣十年來首次訪韓，再到11月日本防衞大臣和韓國國防部長在馬來西亞會晤，這些都讓觀察人士猜測，ACSA的談判和簽署可能重啓。

然而，日方在實施前夕突然叫停了加油計劃。對此，日本《產經新聞》評論稱：“在日韓合作不斷取得進展的情況下，叫停加油支援無異於潑了一盆冷水。”計劃被叫停的原因是，部分計劃接受加油的飛機曾在竹島（韓稱“獨島”）周邊飛行，而此地是日韓之間長期存在主權爭議的地區。對此，韓國方面解釋稱，這是航空展前的訓練飛行。日本政府內部則認為，此事難以在國內獲得輿論支持。竹島問題長期以來在日本國內具有高度敏感性，尤其是在涉及防衞合作時，更容易引發各方顧慮。有日本政府相關人士稱，此次結果“非常遺憾”，並表示“領土問題上我們絕不讓步”，但仍希望今後繼續加強合作。

歷史包袱和關係波動讓合作難持久

韓國《韓民族日報》用“潘多拉魔盒”來形容ACSA對韓日關係的意義。報道稱：“經歷過20世紀被日本帝國痛苦佔領的韓國，無法接受為日本自衞隊合法進入朝鮮半島打開大門。”回顧1965年邦交正常化以來的韓日防務合作，幾乎每次合作升温都像打開“潘多拉魔盒”一樣，引發民眾的強烈擔憂，兩國當局不得不再次將其關閉。而美國一直扮演着主要推手的角色，利用其與日韓各自的盟友關係，牽住日韓防務方面的交流合作。

與韓國邦交正常化後，日本開始意識到同為美國盟國的韓國的重要性。自1967年8月起，日韓兩國幾乎每年定期舉行日韓閣僚會議。1969年11月，日本時任首相佐藤榮作與美國時任總統尼克松在聯合聲明中稱“韓國的安全對日本自身安全至關重要”。該表述被學界稱為“韓國條款”。

1970年7月，第四次日韓閣僚會議舉行。為應對尼克松政府關於從韓國撤軍的“戰略收縮”決定，此次會議重點討論了政治和安全問題。韓國要求日本充當“軍事援助提供者”，日本也決定向韓國提供約1億美元的貸款，支持重型機械、特種鋼等具有軍事色彩的產業。但隨着世界格局演變，中美關係開始緩和，朝鮮半島開啓對話通道，日韓對周邊局勢認知的不對稱開始顯現——相比於韓國堅持強調軍事威脅和國家安全，日本外務省則認為，國際局勢的緩和以及戰爭爆發可能性的降低，使得朝鮮半島更主要的問題集中在經濟和政治層面。

1981年，帶着“恢復美國領導地位”使命的里根就任美國總統，再次重視與日韓之間的同盟關係。上世紀90年代初，朝鮮半島核問題的爆發使日韓在防務方面加強交流，韓國時任總統金泳三1994年7月呼籲日本政府共同應對朝核危機。1998年10月，韓國總統金大中與日本首相小淵惠三舉行會談，雙方表示要建立“日韓新型關係”，並發表《日韓共同宣言》。該宣言發佈後，日韓防務合作開始呈現制度化的趨勢。如1999年日本海上自衞隊和韓國海軍進行了首次戰後搜救演習，此後約每兩年舉行一次。

然而，日韓之間的歷史包袱並沒有讓兩國防務合作升温太久。2001年日本新編歷史教科書的問題讓日韓關係再度降温，韓方宣佈暫停一切與日本的防務合作，韓國國防部在聲明中説：“兩國軍事交流應基於正確的歷史認識與互信。”朴槿惠執政時期（2013年至2017年），其政府也多次要求日本“正確認識歷史”，並將歷史問題視為韓日關係發展的重大障礙，日韓防務合作制度化進展有限。

但與此同時，美國的介入也在推動着日韓防務合作。2011年年初，日韓開始就ACSA以及《軍事情報保護協定》（GSOMIA）展開談判，重要背景之一就是美國重新強調其在亞太地區的安全架構構建以及朝核問題的升温。當時，美國《華盛頓郵報》稱，這是日韓邁出的“受到美國強烈鼓勵的一步”。2012年6月，美日韓三國舉行海軍聯合演習，此次演習被稱為“三國首次正式三邊聯合海軍演習”。美國戰略與國際問題研究中心2014年的一份報告這樣説道：“當日韓之間政治氛圍不理想時，美國在推動兩國走近方面的作用至關重要。”

2016年11月，日韓正式簽署《軍事情報保護協定》，這讓日韓有了防務合作之實，也是日韓雙方直接簽署的首份防務協定。《韓國時報》稱，這意味着兩國在軍事情報保護和共享方面達成制度性安排，允許雙方在不經由美國的情況下直接交換涉密軍事情報。

不過，這份協議的執行也不順利。2018年12月的“雷達照射”事件導致日韓很多機制性防務合作被中止或降級。2019年，日本對韓國實施關鍵半導體材料出口管制，並將韓國從“白名單”移出，韓國認為這是日本方面對於韓國法院判決日本企業就太平洋戰爭期間“徵用”勞工予以賠償的報復。同年8月，韓方宣佈不再延續《軍事情報保護協定》，引發日本強烈抗議，後又於11月在美國施壓下暫緩中止。

到了尹錫悦執政時期，日韓防務合作則有了大幅提升。2023年的美日韓“戴維營峯會”不僅讓三邊安全合作制度化，也促使日韓雙方強化了防務合作，避免因歷史、領土問題使日韓或美日韓三邊安全合作受到衝擊。自去年6月起，美日韓還在東海海域多次舉行名為“自由之刃”的多域聯合軍事演習。

美國政策導向會產生微妙影響

綜合多家韓媒報道，當前韓日防務互動主要集中於危機通報、情報共享和海空聯合訓練等低敏感度領域。這類以信息共享和溝通機制為核心的“技術型合作”相對來説易於延續、受阻較少，而涉及軍需互助條約、聯合作戰計劃等制度化合作，因其觸及領土與歷史等政治敏感問題，短期內難以取得明顯進展。

一位長期研究韓日關係的韓國學者接受《環球時報》駐韓國特約記者採訪時分析説，高市內閣雖在公開場合強調“面向未來的合作”，但在獨島問題上仍保持強硬態度，韓國國內對擴大軍事互信同樣謹慎。因此，短期內韓日直接的防務合作難以從象徵性互動邁向制度化與常態化。在韓美日三邊合作持續推進的情況下，韓日雙邊合作的推進仍更多依賴美國主導的平台。

中國社科院日本研究所研究員呂耀東接受《環球時報》記者採訪時表示，日韓之間的防務合作未來將主要在美日韓“戴維營框架”下展開，該框架下已達成的相關協議為日韓雙邊防務合作提供了基礎與方向。他分析稱，日本新首相高市早苗的上台已經對日本防務政策產生了可見的影響。在防衞預算方面，日本政府已決定將防衞費佔GDP的比重提升至2%的目標提前實現。他還舉例説，日本如果設立國家情報局並通過《反間諜法》，日韓基於“戴維營原則精神”，可能進一步深化原有的《軍事情報保護協定》合作。

談及美國國防政策可能轉向注重國內事務這一趨勢，呂耀東認為，這將對日韓防務合作的動力機制產生微妙影響。在拜登政府時期，美國在推動美日韓三邊合作上表現得較為主動。若未來美國全球戰略調整，可能會促使日韓兩國自主協調，從而在某種程度上增強其雙邊防務合作的內在需求。

【環球時報駐日本、韓國特約記者 邵南 黎枳銀 環球時報特約記者 李明 環球時報記者 李迅典】