“愛國者治港”與港英“行政主導” -強世功
原題：行政主導與愛國者治港：“一國兩制”的特區制度模式
今年是香港迴歸祖國十五週年。
這十五年是中央管治香港不平凡的十五年。期間不僅經歷了1997年亞洲金融危機、2003年SARS和2008年國際金融危機的衝擊，也經歷了部分香港市民反對人大釋法、反對23條立法和要求實現雙普選的政治抗議活動。然而，在中央的大力支持下，在愛國愛港陣營的擁護下，特區政府艱難施政，克服了種種困難，保持了香港的持續繁榮和穩定，保持了愛國者治港的政治格局，確保了中央對香港的主權行使。這足以證明“一國兩制”具有強大的生命力，證明中央具備了在新形勢下保持香港長期繁榮穩定的執政能力。
這十五年也是香港人心思變的十五年，一方面香港市民希望特區政府放棄港英時期形成的積極不干預政策，積極推進香港社會的經濟發展，縮小貧富差距；另一方面香港市民的國家意識大大增加，對中央的認同也在不斷增加，人心迴歸有所進展。在這種背景下，梁振英當選行政長官，意味着香港進入了一個新的時代。
儘管如此，香港迴歸以來，中央反覆提到了香港面臨的“深層次矛盾”一直未能得到有效的解決。從特區的角度看，立法與行政的關係未能理順，致使特區政府施政艱難，以至於無法有效地解決香港社會面臨的經濟發展和社會民生問題。從中央的角度看，這種立法與行政關係的背後乃是香港在後殖民政治下形成的特殊政治生態，即相當一部分香港人堅持港英時期形成的文化價值，反對中央對香港的主權行使，不認同中央對香港的政治主權。
愛國愛港陣營與反對派之間的政治分歧與立法行政之間的關係交織在一起，加劇了中央治理香港的困難。而這些問題的根本原因在於“一國兩制”這種特殊的制度設計必然導致“港人治港必須是愛國者治港”這樣的政治理念和實踐的形成。因此，在香港進入一個新時代之際，我們不僅要從特區政府管治的層面來思考如何重新凝聚特區政府的力量，以應對立法會的挑戰，更要從中央管治香港的高度來思考和探索中央治港的新思路。
1、“一國兩制”：中央對香港自我負擔的道德義務
“保持香港長期繁榮和穩定”常常被看作是中央對香港的基本國策，但實際上是中央在特定歷史條件下對香港自我擔負的一項道德義務和政治責任。從全球經濟史的角度看，一個地區的經濟繁榮和社會穩定，取決於地緣位置、資金流動、技術進步、法律制度、勞動力素質和政府管治等各種因素。在全球化的影響下，有些地區可能興起，而有些地區可能衰落。因此，要保持每個地區長期的繁榮和穩定實際上是一項艱鉅的任務，甚至是一項不可能的重任。
然而，這項看起來不可能的道德責任是中央在1982年中英談判時期主動承擔起來的。當時香港經濟正處於“亞洲四小龍”的巔峯時期，而中國剛剛結束“文革”不久，處於經濟落後、政治保守和社會封閉狀況中。收回香港的關鍵就在於能否保持香港的繁榮穩定。中央的立場除了恢復行使主權這個毋庸置疑的政治立場之外，就是主動承擔起保證香港長期繁榮和穩定的道德責任。
然而，如何才能保持香港的繁榮和穩定？在當時的歷史條件下，中央、英國人和香港人都認為，唯一可行的辦法就是“保持不變”，即只要保持香港原有的制度不變，就可以保持香港的繁榮穩定。這既是鄧小平提出“一國兩制”的看法，也是英國人提出“主權還治權”的思路。因此“一國兩制”實際上是中央承擔道德責任的產物。這中央的思路不僅獲得英國人的同意和支持，也獲得了香港主流社會的支持。因此，“恢復主權行使”與“保持不變”就成了香港基本法的兩個核心內容，其衝突就在於中央行使多大的主權權力，賦予特區多大自治權，就集中在香港政治體制的設計上。這不僅是當時香港工商界與民主派的分歧，也是中央與香港民主派的分歧。
在香港政治體制問題上，鄧小平堅決否定三權分立體制，堅持從香港實際情況出發採取行政主導體制。行政主導之所以重要，一方面是保留了港英時期行之有效的制度，另一方面行政長官在基本法的設計中採取“雙重負責制”，即行政長官在向香港市民負責的同時要向中央負責。由此，行政長官是中央管治香港的制度性管道，因為中央控制行政長官一個人的制度成本要比控制立法會議員低得多。
儘管如此，由於民主選舉加大了立法會對政府的制約，導致香港政治制度在現實中已經成為三權分立的制度。曾任特區政府中央政策組首席顧問的劉兆佳認為，現實中的三權分立體制背離了基本法規定的行政主導體制，從而導致目前香港社會存在的立法與行政之間的緊張，導致香港社會難以解決經濟發展與社會民生這些深層次問題。
2、責任與權力的錯配：愛國者治港
按照社會契約論的觀點，主權者承擔哪些政治責任取決於每個公民通過社會契約交給主權者怎樣的權力，由此主權者承擔的政治責任必然與主權者擁有的主權權力相匹配。從現代國家的主權建構看，無論單一制，還是聯邦制，現代國家通常要擁有軍隊、外交、貨幣、收税、司法、公民身份和國民教育等方面的主權權力。但基本法僅僅賦予擁有的“最低限度的權力”，即駐軍、主權外交、基本法解釋、任命行政長官和主要問責官員等權力，其他主權性權力都授權由香港特區政府行使，從而使得香港擁有“高度自治權”，甚至有人認為擁有“次主權”。這就意味着在中央與特區的正式權力配置中，中央缺乏對香港管治進行日常權力行使和權力監督的制度性機制。
這就意味着基本法的制度設計導致中央擁有的權力與所承擔的道德義務和政治責任之間不相匹配。換句話説，從治理的角度看，香港的長期繁榮和穩定是特區政府的施政責任，中央對香港既不擁有政策的制定權，也缺乏對特區政府施政的監督和指導，怎麼承擔起保持香港長期繁榮和穩定的政治責任呢？因此，中央對香港承擔的道德義務與中央在香港行使的權力不相匹配。
在這種情況下，中央只有兩種可能的選擇：要麼從正式制度出發，對香港日常治理撒手不管，由特區政府自身解決，這就意味着中央無法承擔起香港長期繁榮穩定的政治責任；要麼從承擔香港長期繁榮穩定的責任出發，不斷完善和發展基本法的制度，從而使中央有足夠的籌碼來維持香港的繁榮和穩定。由於中央不斷高調宣佈保持香港的長期繁榮穩定，這就意味着中央除了充分利用基本法賦予的有限權力，還必須透過一些非正式制度安排來增加中央對香港日常管治的影響力，以確保香港的繁榮和穩定。正是在這種背景下，鄧小平提出了“愛國者治港”的政治原則，與“行政主導”一樣，這也被看作是基本法的主要原則。
鄧小平之所以提出“愛國者治港”，就在於強調中央要“干預香港”，但不是日常治理中的直接干預，而是透過愛國者間接地治理香港。這意味着中央雖然不能直接治理香港，但卻可以透過愛國者間接參與對香港的日常管治。我們甚至可以把“愛國者”理解為中央在香港的政治代理人，是中央可以始終信賴和依靠的政治力量。
但是，在這種背景下，在後殖民政治的背景下，“愛國者”概念的提出恰恰強化了香港社會的政治分裂，加劇了香港反對派對中央的不信任，使得香港圍繞“核心價值”展開了文化戰爭，這無疑增加了人心迴歸的難度。
（未完待續）
作者：強世功（北京大學教務部副部長、法學院教授），觀察者網特邀作者，欲與強世功商榷請函至：[email protected]
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