魏峯：小地方如何分羹中央轉移支付

7月24日，筆者在觀察者網發表文章《“跑部錢進”與後分税制時代改革》，其中提到：讓各地政府越來越重視“進京跑部”，甚至於派出一把手親自出馬“遊説”，還有一個關鍵的理由——中央轉移支付款項。接下來，本文將重點談一談轉移支付體系改革。

轉移支付的大框架已經成形

中國現行的轉移支付體制，是在1994年分税制改革後逐步形成的。雖然制訂的方式、測算的標準非常具有中國特色，但其主要目的還是與世界各國一樣——在一國之內，損有餘而補不足。均衡國內各地區間公共財政能力，為向全體公民提供儘可能同等水準的公共服務創造基礎。

中國地區間的發展差異至今仍然相當巨大，短期內將之基本抹平的可能性微乎其微。這個現實又與特有的户籍制度糾纏在一起，造成對不同地區民眾提供的公共服務，事實上很不均等的狀況。雖然説，讓全國所有地方的公共服務水準完全均等是一種烏托邦的理想，但是目前這種明顯的差距，對於無數民眾的合理訴求，甚至包括他們對於“中國夢”這個國家大目標的希冀和信任，每時每刻都在造成新的傷害。在可預見的將來之內，能夠有效調節、均衡這種差距的手段，最主要的就是依靠轉移支付。

根據財政部《2012年中央對地方税收返還和轉移支付決算表》，2012年財政年度中央對地方共轉移支付了40233億元（此數據與財政部《2013年中央對地方税收返還和轉移支付預算表》內2012年執行數的40262億元略有差異，以下相同），而2012年中央級財政總收入也只有56233億元。如果將另外對地方税返還的5128億元也計入轉移支付範疇，那麼截止去年，轉移支付已經佔到了中央級財政的八成之多。這個比例幾乎高於世界上其它所有的主要經濟體。從這些數據中也可以看出，中央均衡地方財政的決心和力度不可謂不大。

2012年，時任財政部長的謝旭人在中國發展高層論壇上透露，近年來，中央的轉移支付正越來越多的傾向於扶持中西部地區的民生和發展。截止當年，在轉移支付以前，如果將東部地區的人均財政支出水平設為100的話，中部地區只有35，西部地區只有40左右，但在轉移支付後，如果仍將東部人均財政水平設為100，則西部已經達到了97，中部也達到76到77。從中可以直觀的看到，經過中央的轉移支付調整後，財力分配在全國各省市區間的均衡性已經極大提高了。可以説，轉移支付制度已經初步完成了均衡各地財力的目標。

充實縣級財力應是轉移支付改革的重點

但是，恐怕很多人會產生疑問，為什麼在多數人的直觀感受中，東部和中西部地區的公共財政財力，尤其是人均財力的差距，似乎遠沒有以上數據顯示的如此接近呢？

部分原因是由於各地本身還有一些其它的收入來源，尤其是城鎮土地拍賣收入。在這方面，東部地區和主要大城市的優勢仍然極大。同時，中西部地區在公共服務、基礎設施等方面的歷史欠賬，也不是短短几年內就能全然彌補的。不過，人們感覺中西部地區公共財力依舊遠遠落後，還有一個主要原因——在接受中央轉移支付以後，各省在內部的省、地市和縣級行政區三級財政分配中，對於資金的分配方向有着很大的差異性。

由於沒有一個統一的省以下轉移支付資金的分配體制，各省的轉移支付一直都是自行制訂辦法、制度，但條件類似地區的做法還是相當接近。根據統計，東部省份向地縣兩級財政轉移支付的規模，都高於本省接受的中央轉移支付資金的80%，其中，廣東、江蘇、浙江甚至超過了本省接受中央轉移支付的總額。也就是説它們的省財政不但不分潤一點中央轉移支付，而且還再拿出了一部分本身財力來補貼地縣。但除四川外，中西部地區各省區市，轉移給地縣級財政的資金卻都低於中央轉移支付的80%。而在地級和縣級財政的分配中，狀況也相當類似，更進一步強化了東部地區比中西部地區，財力更向縣級等基層財政傾斜的特徵。（注1）

以上闡述顯得比較囉嗦，其實可以簡單的總結為一句話：越是發展較落後的地區，就越是傾向於將中央或其它上級下撥的轉移支付資金，更多的截流在本級財政。基層的縣級財政卻要比理論上的平均數薄弱得多。

縣級行政區劃幾千年來都是中國最重要的基層政權，相對於更下級的鄉鎮，它的機構齊全，功能完備。最貼近居民生活的治安、教育、衞生、社會保障、基礎設施建設和行政管理等公共服務，絕大多數都是由它直接來組織的。可以説，絕大多數中國人生活環境的質量，很大程度上取決於所在縣級區劃的管理水平和能力大小。而這些管理水平和能力雖然不完全取決於財力充裕與否，但絕對是最主要的條件之一。而在農業税費全部取消後，基層縣級財政來源受到了很大削弱，更加需要通過轉移支付來彌補它們的資金缺口。

現在，全國縣級行政區劃單位共有2800多個，如果減去800餘個市轄區，其餘大約2000個縣、縣級市仍然構成了中國的底色。筆者在數日前的小文中曾經言及，當今中國主要中心城市的硬件，甚至許多公共服務水準，都已與發達國家相差不遠，但是中等城市以下的差距仍然不可以道里計，所指的主要就是這些縣市鄉鎮。

但在實際中，馬太效應在這方面上也在作祟。基於種種原因，無論是省級還是地級財政，它們保障和投資的重心，大都集中在省會、首府，或是其它中心城市上，而其它普通的縣級區劃在分配時，往往就被忽視甚至犧牲。這種狀況已經在很大程度上妨礙了中央加大向中西部地區增加轉移支付力度，解決基層財政困難，改善基層民生的政策意圖。無論是為了實現最大程度的公平，還是為了讓最多的國人實現自己的中國夢，在下一步的改革中首先應該形成共識，將轉移支付資金流向的重點，更多的、更強制性的轉向充實縣級財政。

轉移支付改革需要打破既得利益和惰性習慣

有一點不得不承認，現有的轉移支付體制並不夠科學、規範。中央去年對地方的轉移支付和税收返還，總額已經高達四萬五千多億。但至今為止，對於如此鉅款，具體應該如何在各地間測算和分配，卻一直沒有一部完整的法律予以明確，甚至財政部都沒有相關的正式規章，需要一年一議辦法。這實在不能給人以嚴肅嚴謹的感覺。

造成這種模糊狀態長期維持的主要原因，**首先是各級政府間的事權不清，權責交叉。**中國的中央政府人數只佔了全國政府公務員的6%，比絕大多數國家都要低得多。中央政府對於大多數事項的政務都難以直接包攬，需要與地方政府共同分擔。但中央政府與地方政府之間的職責權限，卻一直沒有明確的法律或規章予以區分。造成了在實際中，中央和地方以及地方各級政府間的事權、財權相互交叉。除了“傳統”之外，各級政府對諸多財政支出項目是否應該負擔、負擔多少都無章可循。這是需要全面的“頂層設計”才能釐清的。

**另一大主因則是強大的既得利益。**在上世紀90年代建立分税制設立轉移支付時，為了減少改革的阻力，制訂了“存量不動、增量調整”的原則，並延續至今。實際上是將當年地區間財力差距固定化了，對於後發地區來説相當不公平。地方税收返還的起因和現狀，也與之相當類似，而且也影響税法的嚴肅性。如果不趁着財政收入仍然處於比較穩定的增長期，將這些遺留問題儘快解決，以後就更難消化了。當然，現在税收返還的規模相當大，突然取消衝擊太大。可以考慮設立一定的過渡年限，每年按比例縮減，直到最後解決。

**比“存量不變”更有爭議的是，主要用於彌補地區財力差距的一般性轉移支付比例偏低，而專項轉移支付過重。**以2012年為例，儘管中央對地方的轉移支付和税收返還合計達到了45361億元，但其中一般性轉移支付類則是不到一半的21429億元。再進一步分析，對地方財力均等化最有作用的均衡性轉移支付類更僅有8582億元，不到總額的20%。也就無怪乎之前會感嘆，鉅額的轉移支付仍然不能真正把地區財力差距的鴻溝填平了。

設立專項轉移支付的本意，是在均衡地區間差異的同時，還能利用財政資金引導產業發展方向。但在實際中，不但由於中央政府掌握着數萬億元資金的生殺大權，造成了“跑部錢進”的風氣屢禁不止，越刮越大，而且以中央部委的人員數量，一一具體審核、複查分散在全國數千個縣市，數以萬計的項目、子項目是否能按計劃書所説的，有效的促進和引導產業發展，根本就是完全不現實的要求。財政部的研究報告也承認“由於專項轉移項目設置交叉重複，分配製度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，並且補助對象涉及各行業，撒‘胡椒粉’，因此專項轉移資金管理使用不規範，調控作用發揮並不理想。”應該“縮減專項轉移支付的相對比重，使上級政府對下級政府的轉移支付以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔來實現，為公共服務均等化目標的實現提供資金保障。”

但是，作為各個部門自己的“蛋糕”，減少專項轉移支付的項目和資金，實際就是削弱這些機構的權力，減少它們的利益。這種改革從來都是最痛苦，抵制最頑強的。然而，越是這種痛苦的改革，一旦越過阻礙實現目的，帶來的紅利也就越是巨大。對於中國來説，未來很長一段時間內，地區間差異既是最大的社會問題，也是最大的繼續保持增長勢頭的潛力所在。所有經濟學和歷史研究都證實，公正的普及和提高原來薄弱的社會保障和公共服務，能夠極其有效促進社會和諧和穩定，同時提升整個社會的生產效率和消費意願，最終反過來推動經濟可持續的增長。

所有這些都意味着，改革轉移支付體系，讓無論東西南北、城中鄉里的國人，都能更公平、更直接的分享到經濟發展帶來的公共物品，不僅是履行憲法規定的公民權利平等原則的必要，也能成為進一步發掘中國增長潛能的最佳工具之一。越早一天開始，就能越早一天收益。

（注1：本文內，東部和中西部各省對於中央轉移支付資金，在省、地市和縣級行政區劃間分配的差異性，數據和結論來源於王廣慶、王有強的論文《縣級財政轉移支付變遷：制度與分配》，《經濟學家》，2010年12期。）