劉元海：日本福利制度的惡性循環

9月17日，荷蘭國王威廉·亞歷山大沉痛地宣佈了荷蘭王國從此終結“福利國家”制度。亞歷山大國王的佈告，再次引發了世人對所謂“福利國家危機”的關注。

自從2009年歐債危機全面爆發以來，國際和國內輿論便從未停息過對“福利國家危機”的分析和評論。隨之而起的，是一股針對歐洲“福利國家”體制反思和批評的思潮。其基本觀點認為優渥的福利制度是歐洲“福利國家危機”的根源。過高的福利提升了勞動力成本，削弱了經濟競爭力，同時造成了一種依賴文化，工作倫理因此出現問題。另一方面，民主政治無法抑制民眾日益膨脹的福利需求，主張限制或削減福利制度的政黨很難得到選民支持。

幾乎與歐債危機同步，作為“東亞型福利國家”代表的日本的經濟也在2008年“雷曼衝擊”的影響下又一次地陷於困頓。那麼，日本的福利制度在這一輪經濟危機中是否起到了某種作用？日本是否也會像荷蘭一樣最終放棄運行了幾十年的“福利國家”體制呢？

“福利國家”（welfare state）一語源出於1928年當時的瑞典社會大臣古斯塔夫·穆勒（Gustav Möller）的競選詞。瑞典在上世紀20到30年代確立了運行至今的“高税收，高福利”的斯堪的納維亞型福利模式。當然，現代意義上福利國家的大量湧現已經是第二次世界大戰之後的事了。

第二次世界大戰結束到1973年第一次“石油危機”為止的28年間，福利國家經歷一個擴張期。根據克里斯多佛·皮爾森所做的統計，到1970年代中期，歐洲主要發達國家的養老和醫療保險的覆蓋率均已達到90%、失業救濟金亦有60%的覆蓋率。那時，歐洲社會對社會福利的觀念超越了社會保障的範疇，人們相信社會福利的作用在於讓每個人都可以過上與現代文明相稱的美好生活。毫無疑問，想要實現這個目標，就必須持續不斷地增加對社會福利的投入。在歐洲，當時這部分投入的大部分來源於政府的財政支出。根據經濟合作組織（OECD）的統計數據，1975年西方7國集團各國社會福利支出佔國家財政支出的平均比重高達21.9%。

然而，有一個國家的比重大幅低於平均水平（約為13%），這個國家就是日本。當時的日本已經成為了世界第二經濟大國，可這樣一個國家卻沒有在社會福利上投入與其經濟實力相稱的財力。這是為什麼呢？

在日本，現代意義的社會福利是從明治維新以後起步的。1874年，日本政府仿效英國的1834年《濟貧法》出台了《恤救規則》，但這個規則尚不具備法律的效力，直到1932年《救護法》的出台方才使日本擁有了第一部有關政府救助的法律。在社會保險方面，1927年生效的《健康保健法》第一次為產業工人提供了醫療保障。二戰之前日本的社會福利與一戰前的歐洲比較相似，覆蓋面和支付水平比較有限。但在全面侵華戰爭爆發之後，日本的社會福利政策卻在短期內突飛猛進。1938年出台的將農民覆蓋在內的國民醫療保險和1944年生效的厚生年金（退休金）制度，在實際上奠定了戰後日本福利制度的框架。當然，這是一種鼓舞民心士氣的手段，終究是為戰爭政策而非國民服務的。日本人真正享有擁有現代意義上的社會保障乃至於福利是戰敗以後的事。

從1945年戰敗到1952年《舊金山和約》簽訂為止，日本處在由美軍主導的盟軍總司令部GHQ（簡稱“盟總”）的間接統治之下。在此期間，盟總對日本的政治和社會進行了大刀闊斧的非軍事化改革，督促日本政府頒佈了著名的“和平憲法”。在這部憲法的第25條，即著名的“生存權”條款中，明文規定日本國家對於國民的社會福利、社會保障和公共衞生的提高和促進有着不可推卸的責任。

而在盟總公共衞生福利局的強烈要求下，吉田茂政府在1950年建立了戰後日本社會保障的政策體系框架。這個框架包含社會保險、政府救助、公共衞生和社會福利這四個制度層面。與美國以政府救助為主的社會保障體系不同，日本的社會保障體系的建設從一開就是以社會保險為重點的，並強調了公民自身在負擔社會保障上的義務。應該説，吉田茂政府所採取的這個步驟為日本後來走向全民福利化的道路開啓了方向。

**但1950年代日本的社保還涵蓋不到那時人數尚多的農民、漁民和小商小販等個體經營者。這些羣體不僅無法享受充分的醫療保險，也拿不到退休金。如何將這些人羣納入社會保險，並提高社會福利的總體水平，是日本在建立社保體系過程中所面臨的中心課題。**儘管，以岸信介為首的右翼政治勢力一心想要讓日本恢復戰前的大國地位，反對將資源投入到社會福利中去。但民主黨的鳩山一郎內閣（鳩山由紀夫之父）順應了渴望安定生活的多數民意，將實現“全民就業”和“全民保險”確立為日本經濟發展的根本目標。於是，以1958年《新國民健康保險法》和1959年《國民年金法》的頒佈為標誌，日本政府開始將國民醫療保險和退休金的覆蓋範圍推向了全國的各市、町、村。到1961年4月，日本已經基本建成了一個以社會保險為支柱的全民社會保障體系。這個體系的資金來源以國民繳納的社保金為主，以政府財政的補貼為輔，通過對基礎設施的投資確保增值。

**儘管日本社保的覆蓋範圍後來居上，在當時超過了西歐和北歐國家，但這是通過降低福利標準實現的。**與作為高福利國家典範的北歐各國相比，日本人的社會福利和公共服務都存在相當的落差。但如果考慮到北歐國家不僅經濟技術水平很高，而且有着日本所無法企及的人口少、自然資源豐富的優勢。戰後產業凋敝、民生困頓，並且人口眾多、自然資源極端匱乏的日本自然無法選擇北歐的福利模式。

 

   

而對於池田勇人、田中角榮等堅持經濟中心主義發展路線的政治家而言，促進國民經濟的持續穩定增長是至關重要的。所以，堅持適當的低福利水平，維持高的覆蓋率，促使勞資關係和諧安定，是上世紀60至80年代日本社會福利事業運作的一個通則。對於當時普通的日本國民來説，比起未來的福利，明顯是增加眼前的實際收入更有吸引力。還有，不容遺忘的是，在那個終身僱傭盛行的時代，多數日本企業對退休員工都是照顧有加的。這也是當時社會福利支出對日本財政壓力不大的一個重要原因。

因此，當歐洲國家的社會福利在1973年“第一次石油危機”後陷入緊縮後，日本的社會福利水平卻一路穩中有升。在那一年，國民醫療保險的負擔比例從50%增加到了70%，而這個標準一致維持到今天。因此，1973年也常常被日本人稱為日本的“福利元年”。這種國家、企業和家庭分別承擔社會福利成本的模式，成為了日本式社會福利的主要特點。日本式的社會福利由此也獲得了“集團福利主義”的稱號。

但是，社會經濟的發展存在着一定的普遍規律，日本在這一點上也不比歐洲國家更具特殊性。上世紀70、80年代日本福利制度的穩定性一方面是由於同時期經濟的高速發展，另一方面則得益於當時有利的人口結構。戰後出現的“嬰兒潮”使日本的適齡勞動力的比例處在歷史上的最高水平，而老齡人口的比例卻相對較低。可高度發達的社會經濟所帶來的老齡化和少子化的負效應，最終還是對日本穩定運作多年的社會福利體系形成了壓力。

其原因不難理解，日益嚴重的老齡化和少子化在使日本勞動人口的不斷縮減的同時，令養老和醫療保險的支付壓力激增。尤其是原本作為繳納社保費主要人羣的50年代“嬰兒潮”一代開始退休之後，税收和社保金繳納的缺口陡然增大了。根據三菱UFJ綜合研究所的研究，在“嬰兒潮”一代的退休，使得日本的税收、消費還有居民儲蓄率都發生了嚴重下滑。而公民年金的未繳納率也已達到了三成之多。不僅如此，這種情況依然在進一步地發展之中。

實際上，日本政府對社會福利體系眼下所面臨的問題是估計到了的。事實上，為了應對“嬰兒潮”一代步入退休年齡帶來的社會福利壓力，日本政府從90年代開始就進行了一系列的政策研究和制定工作。

1994年，日本厚生省（職能相當於我國的民政部）推出了題為《21世紀的福利觀：面對少子、老齡社會》的報告書，明確提出21世紀日本社會福利建設的中心目標是建成一種既不全是“國家保障中心型”，也不全是“責任自負型”的，“合理支出、合理負擔”福利社會。儘管制定了這麼一個總體的計劃，並且在具體落實方面也為高齡老人特別確立了“介護制度”（所謂“介護“即介入式護理，一般採取護理人員上門護理的方式）。但以今天的實際效果看，不得不説這是一個空有美好願景，卻十分空洞的規劃。

在上世紀90年代後期，自民黨政權熱衷於將資源用於“凱恩斯式”的刺激性經濟政策，對於社會福利的實際支出並未有所增加。1998年亞洲金融危機之後，開始陷入長期停滯的日本經濟更加無力來給福利體系輸血了。

2001年，小泉純一郎上台之後，不僅非正式員工的激增削弱了社會保障（包含醫療和年金兩方面，因為這一人羣的收入低，所以繳付社會保險的金額也相應地低於正式員工）的基礎，而且信奉新自由主義經濟思想的小泉所推進的結構改革正是以大幅削減社會福利為代價的。在2006年推出的介護保險和醫療保險改革中，小泉政府不但增加了患者的負擔，同時還降低了醫務和護理人員的收入水平。誠如小泉自己所解釋的那樣，自己這麼做是為了讓日本的社會福利體系能夠持續穩定的運轉下去。

**可是，愈演愈烈的老齡化是當前日本社會一個繞不過去的現實問題，繼續大幅削減福利水平從民意基礎的角度上來説是沒有可能的。**現在，日本社會普遍認為，小泉的所謂結構改革就是犧牲多數國民的福祉，來實踐他所崇尚的“大企業優先”的成長戰略。而對需要社會福利援助的弱勢羣體，小泉則持有“讓其自負其責”的冷冰冰的新自由主義觀點。

其後在民主黨執政的三年中，鳩山由紀夫和管直人等領導人雖然一直高喊建設“福利政權”的口號，但是由此引出的增加消費税的動議卻動搖了民主黨的民意基礎。具體在社會福利措施上，民主黨政權徹底暴露了“口號巨人、行動侏儒”的缺陷，除增設“育兒津貼”一項措施以外完全乏善可陳。

至於今天正在狂飆突進中的“安倍經濟學”，它的實質和小泉的主張別無二致。安倍政府在今年6月14日提出的《日本再興戰略》中沒有給社會福利留下什麼空間。然而，他卻在鼓吹參加TPP談判的時候，力主將日本的社會福利體系納入到他的“戰略市場創造計劃”中。尤其值得一提的是，他主張引入國際資本和醫藥企業來為日本國民提供“更優質的服務”，但為此將要大幅增加醫療的自付比例，以獲得上述優質的“國際醫療服務”。有很多安倍經濟學的批評者指出，這簡直是拿國民的生命去為（主要是美國的）國際醫藥資本做貢獻。

雖然當今日本經濟學界也有一種觀點認為，如果安倍經濟學能夠在抑制通貨緊縮之後，認真地規劃醫療、介護、保育和教育方面的政策的話，日本的經濟也可以在不投入過多資源的情況下實現增長。經濟學家塩沢由典和社會學家盛山和夫是這種觀念的主要提倡者。不過，即便安倍政府真的能夠在未來從資源投入和制度建設上，再次傾向社會福利建設的話，這依然是一項艱鉅的，幾乎無法完成的的工作。

**如何克服老齡化和少子化疊加所帶來的負面效應，這才是關鍵的問題。**目前日本福利體系的援助對象過於偏向老年人羣體，使得弱勢青年羣體得不到應有的援助，結果使得少子化現象愈加嚴重（因為青年結婚生育的經濟壓力越來越大）。另一方面，青年失業率的居高不下，和非正式僱傭的擴大化趨勢，也使得社會福利的資金缺口不斷擴大，反過來又使得國家財政將不得不在近期開始求助於外債。

這種惡性循環的持續發展，將是日本社會福利和社會發展所面臨的最大危機。從這個意義上來説，安倍經濟學的前景和日本社會的未來依然處於一片前途不明的昏暗之中。或許，借鑑一下小泉和安倍增加非正式就業、以降低收入水平的辦法提高就業率的做法，降低福利水平以維持福利體系的覆蓋面和正常運轉，正是日本人最好的選擇。