劉鋭：小產權房夢碎與農民自主城市化悖謬
近日有媒體報道，擁有北京最大小產權房的鄭各莊村37套四合院和6棟聯排別墅被拆除。雖然鄭各莊的規劃獲得北京相關部門的批覆，宅基地使用權審批手續也好辦理，但小產權房的帽子摘不掉，土地轉用審批手續辦不了，則大面積的土地被認定為非法，大量的違法建設被強制拆除將是其唯一命運。
**小產權房不合法是明文規定，“依法拆違”本不值得過多討論，但學界對於小產權房問題實質的認識混亂，及媒體人士對於城郊農民的同情心氾濫，卻使小產權房被罩上各種學理和道德光環，直惹得善良的民眾也被矇在鼓裏，實在有必要對其做正本清源的討論。**而鄭各莊小產權房現象的光鮮，不僅在於其違建的規模大、名聲響、底氣足，更在於知名學者的鼓吹和宣揚，“農民自主城市化”概念的興起即與鄭各莊的小產權實踐有關。筆者此次的討論也圍繞“農民自主城市化”展開。
“農民自主城市化”的興起
依照現行的《土地管理法》，“國家對土地實行用途管制”，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”，農用地要進入土地市場，必須經國家統一徵收，實行土地招拍掛，農地自發流轉的路子是死的。土地一級市場被國家壟斷使地方政府能獲得大部分土地級差收益且能主導城市發展道路。
“農民自主城市化”概念的興起即與鄭各莊的小產權實踐有關
不可否認，現行徵地制度是有問題，但提出解決辦法的前提是搞清楚問題的主要原因，而不是眉毛鬍子一把抓地大加批判，然後提出不知其所以然的“西化”路徑。筆者從三個方面簡要討論徵地制度問題。
**一是徵地衝突問題。**徵地衝突既與徵地補償標準較低有關，又與被徵地農民的利益博弈有關。筆者及其所在團隊在各地調查，發現徵地補償標準都有提升，但徵地衝突依然不斷，主要原因在於利益博弈無序化引發的公平問題。博弈無序化與政府的“擺平就是穩定、擺平就是水平”的徵遷邏輯有關，也與農民“會哭的孩子有奶吃”的機會主義博弈心態有關。筆者以為，徵地實踐的去政治性是當前徵地衝突的關鍵原因。
**二是失地農民生活。**失地農民生活困頓既與徵地補償標準有關，也與失地農民的就業能力不足、市場意識缺乏有關，更與農民的消費觀念落後、生活方式轉型不成功有關。筆者在河南駐馬店、湖北荊門、湖北襄陽、江蘇宿遷等地調查發現，與徵地補償標準較低相比，農民市民化轉型的不成功影響更大，有些失地農民將大筆補償款一次性變現為高檔住宅、高檔汽車，拿去賭博，更多的則是因自身素質較差而找不到工作，面臨坐吃山空的風險，政府後續工作的不到位也有影響。總體説來，補償方式較之於補償標準，對失地農民的生活困境影響更大。
**三是土地財政問題。**現行的土地財政有很多問題，如政府高度依賴土地出讓和土地抵押帶來政府財政和金融風險，幹部的五年一任制及錦標賽競爭造成城市的攤大餅式擴張，土地利用不節約現象嚴重，地方官員利用權力尋租，對於土地收益大張貪婪之口等等。問題在於，通過制度變革瓦解土地財政是否可行，土地財政的問題是否大於其功績，“地利共享、漲價歸公”的分配模式是否需要廢止，土地憲法秩序是否需要改革，等等。中國30多年來高速的經濟增長率和工業增長率是不爭的事實，不經詳細考察，只是掛一漏萬的討論土地財政問題，然後提出推倒重來的建議，於中國現代化建設並不是件好事。
然而，現在的主流法學和經濟學者並不做深入的實地調查，只是拿着概念和理論説事，如此做出不少偏離常識的學術論斷。如張曙光説，“小產權房的‘小’主要指房屋下面那幅地的權利配置‘小’”。問：到底是土地權利配置小，還是本身就是違法？小產權房的“小”似乎不只是詞與物的區別。又如周其仁説，“土地資源經轉讓而提升收入流”是經濟鐵律，則農地建設用地入市就能提高農民收入。那麼請問：土地變資源、資源變資產的秘密是土地級差地租的存在，還是隻是自由流轉造成，一般農村的土地流轉能有收入流麼？
土地問題本是個很專業很特殊的問題，妄談“同地同價同權”不僅於土地問題的解決無益，反而衝擊了土地問題的基本常識。筆者在基層調查時，有國土局幹部對有些經濟學、法學學者瞎攪和土地制度的情況很是反感，痛陳他們對土地專業問題（尤其是“同地同價同權”）無知無畏的觀點。但掌握話語權的大牛們不調查，不學習，只是拿着權利至高無上、效率高於一切説事，全然不顧土地制度背後的社會問題、政治問題，“農民自主城市化”即是學者發明的較熱概念。
“農民自主城市化”的悖謬
“農民自主城市化”與政府主導的城市化相對，指農村土地入市不再經政府徵地和出讓，只需要在遵守城市發展規劃和土地利用規劃的前提下實行土地的商品化。鄭各莊作為“農民自主城市化”的經典案例，曾被劉守英、蔡繼明、張曙光等學者不斷引用和宣傳。從他們的案例介紹來看，鄭各莊的自主城市化有兩種方式：一是通過宅基地的商品化來發展房地產，二是通過土地非農化發展二三產業。
鄭各莊以地生財的發展經驗在全國的城郊村、城中村都有表現，筆者2014年帶隊去襄陽調查城中村問題，也發現不少村留地發展的情況。鄭各莊的優點在於，它在盤活宅基地利益時，實現了徹底的利益分配，平衡了多方利益，村莊環境改善，農民收入提高、集體經濟壯大，有些村則是集體經濟一團糟，村組織黑灰化色彩明顯。
“農民自主城市化”的本質是土地級差收益全部歸村民所有，其次才有村莊和村民間的土地收益分配問題。劉守英、張曙光等人在宣傳“農民自主城市化”主張時，主要從兩個方面論述其學術和現實的合理性。
一是農民權利論。他們認為，現行土地制度下的農民是城市化的犧牲者，權利的薄弱是政府肆意侵害的根源，提高農民的土地財產權利，即能夠保證農民的收入大幅提高和城鄉二元結構的迅速瓦解。問題在於，誰才是農民？農民是職業，還是身份，或者其他？農民定義恐怕不只是分類標準的差異。
如果城市化可以無止境的擴張，則農民權利保護論尚能勉強通過。問題在於，依照現在的城市化速度，即使中國再高速發展30年，大部分地區的農民依然難有機會分享城市擴張的收益。那麼，有些學者維護的農民就只是不到5%的城郊農民利益。而政府將大部分土地級差收益掌握在自己手上，本來是要建設基礎設施、實施民生工程，讓公共財政的陽光普及全社會的。現在則因為農民自主城市化，讓一小撮農民的利益得到保護，卻讓大部分農民的利益受損，主張這樣的農民權利，造成隱性的城郊村農民對一般農村農民的隱性剝削，從而大大延緩他們的城市化進程。如此的土地食利者是學者們孜孜以求的麼。
二是土地效率論。土地效率是個典型的經濟問題，鄭各莊為了實現土地利益最大化，對村莊土地實行集約利用，本來是個極簡單的投入-產出問題，卻被有些研究拿過來拷問現實土地的利用效率問題。現行的政府主導的城市化，建設了大量的大馬路、大廣場，一些工業用地不集約、一些農民宅基利用粗放等，都是問題。但我們如何評估經濟效益呢？
筆者2013年在江蘇沭陽調查時發現，十年前縣裏建設大馬路時，當地經濟很不發達，通過本縣的車輛也不多，一些居民很有怨氣，説是資源浪費。現在不少市民卻説主政者眼光高遠，現在要再建設大馬路，工程難度和資金使用都加大，更重要的是，因為交通的便利，為本地招商引資提供很大便利，此案例中的經濟效益如何評估。
一些地方的工業用地不集約與政府和開發商有關，政府盲目的招商引資，開發商囤地待機圈錢，但筆者2014年在湖北襄陽調查時發現，當地出台《提高用地標準，加強集約用地》文件，其中規定，凡是工業用地變成商住用地，市政府都要收回，招商優惠地價、土地增值收益都歸政府，開發商用土地抵押貸款的期限不能超過建設期限，否則，政府有權將閒置土地無償收回。如此，投機炒地的行為也得到嚴格控制，襄陽的工業用地浪費問題因此大大減少。也就是説，工業用地不集約是個實踐問題，只要在實踐中完善即可。
**宅基地利用不集約也只是個地方實踐問題。筆者2013年在山東東營城郊村調查時發現，當地的宅基地利用很是節約，原因無他，該村人地關係緊張，村莊很早就有建設規劃，村莊對農民建房有嚴格限制，村幹部的積極及村民的支持帶來了土地利用的高效。**劉守英研究員説，鄭各莊土地的集約利用源於土地商品化只是其一，筆者調查的河南駐馬店的城郊村，土地商品化程度較高，但亂搭亂建現象嚴重，問題的關鍵是村莊治理混亂。
“農民自主城市化”的好處有待重新評估，帶來的問題卻是致命。“農民自主城市化”與土地級差收益的分配有關，只有在城郊村特定位置的土地上才有可能。而所謂的自主城市化，不過是全部佔有土地增值收益。筆者在此做個比較。
農民佔有土地收益有兩大功能，一是消費，二是生產。在多數地方的城郊村或城中村，農民佔有土地增值收益只是提高他們的消費能力，而對於社會生產力的發展沒有多大好處。鄭各莊利用土地非農化發展第二三產業不過是大建小產權房、成立一些服務型公司，無法對城市生產有助益。更重要的是，社會主義革命帶來的兩大果實：勞動最光榮、打掉地主階級，也將被消解。城郊農民無償分享土地增值收益而並不需要付出多少勞動，工業化、城市化發展帶來的經濟流量越大，城郊農民佔有的越多，越是會演變為土地食利者。讓土地食利者從事社會主義建設，基本是妄想。
“漲價歸公”的國家意義
土地增值收益的大部分被國家佔有具有深遠的意義。國家既可拿來建設基礎設施，發展民生事業，如建學校、建醫院、建鐵路，也可以扶持戰略產業，推動產業發展和技術革新。人民生活水平有大提高，國家經濟有大發展，於推動生產發展和社會進步，有重大意義。由於官員個人境界、權力過大帶來的貪污腐化問題當然有，但貪官只是個別現象，解決辦法也不在土地制度上。與級差地租歸少數村民相比，歸國家佔有的好處大得多。
鄭各莊的小產權房被拆除及國家土地部門的“從未停止清理”，即是對“農民自主城市化”宣言的根本否定，也是對國家發展戰略和全體社會福利的肯定。實事求是的説，一些地方（如成都）創造的“留地安置”的發展模式，對化解徵地制度的問題很有益處。它與農民自主城市化路子不同的是，政府留給城郊村一小塊土地作為村莊發展之用，徵地補償方式的創新帶來失地農民的福利不下降。
小產權房問題的具體解決路徑可以再討論，但在思想淵源上，要對小產權房的不合法有根本覺悟。現行徵地制度問題很多，但解決問題的前提是搞清問題，實事求是，同時具體問題具體分析。國家發展大局和全社會福利應是考慮問題的終極天平。