桂華：和網友談談“小產權房”以及我對華生周其仁之爭的理解

前日針對周其仁教授批評華生長文，寫過一篇與周教授商榷的短論，文中指出周其仁教授土地制度改革觀點的自相矛盾之處。周教授既主張“小產權房”合法化，也主張運用“地票”進行“城鄉統籌”，陷入一桌菜招呼兩桌客人的境地。本文和一系列相關文章引起讀者熱議，觀察下來，發現不少熱心網友對“小產權房”等一些土地制度專門問題不是太瞭解，鑑於此，有必要專門説説“小產權房”為何物，它又如何“性命”攸關以至於牽動社會神經。

看過微博上華生教授轉“@人文經濟學會”一條評論，標題情緒溢於言表。叫做《周其仁教授萬字長言怒批華生，為九億農民仗義執言！為農地入市恢弘正名！》，這篇評論也見於微信上。這種標題未必就是周教授本意，而是部分積極分子的情緒表達。傳聞周其仁教授在政策主張上素有“保護農民”的情懷，兩位教授近來針對“小產權房”問題發生爭論，分歧也在如何保護農民上面。既然大家都是“為生民立命”的社會好良心，又何必傷感情、費唾沫、爭個你死我活呢？熱鬧看多了，漸漸看出點門道：原來“保護農民”在每個人那裏也是不一樣的，有的是貨真價實，有的也許只是虛張聲勢。

城中村、城郊村密密麻麻的“小產權房”就這麼“種”出來了

“小產權房”儘管已經被國家政策認定違法違規，但民間爭論一直不休。近來這場辯論由華生教授的一篇文章引發。去年11月華生教授發表題為《土地制度改革六大認識誤區》的文章，重點批評改革徵地制度、放開土地流轉和增減掛鈎政策等方面一些似是而非的觀點主張，其中包括對“小產權房”既違法又破壞社會公正的論述。文章引來“天則經濟研究所”的批評。華生教授以“土地制度改革焦點分歧（上）”作答後，周其仁教授也參與對華生教授批評，打響至今仍在升温的論戰。兩位教授就“小產權房”問題、土地管制和建設規劃問題你來我往，最新一篇是周教授長文《為什麼城市化離不開農地農房入市》，以及華生教授微博上的反批評應戰書。

“小產權房”之所以如此敏感，因其牽扯到我國基本土地制度問題。當前中國城鎮化快速推進，帶來建設用地大量需求。按照現有土地管理制度規定，除少數情況（興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和從事鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設）可依法直接使用集體所有土地搞建設之外，其它任何個人和單位進行建設，必須申請使用國有土地。我們搞城市建設、修公共基礎設施、建工業園區、開發房地產等，都必須使用國有土地。城市外圍一般是集體所有的土地，城市擴張必然帶來大量“農地”（周其仁教授也是這樣用的）轉化為國有建設用地，這個轉化要通過土地徵收實現。徵地實質是國家結合用途管制將土地上“建房子的權利”（經營開發性質的）收走，農民在宅基地上“建房子的權利”算是除外。宅基地一般是集體無償分配給農民，滿足其生產生活基本需求，為自用性質而不具備經營開發功能。

“小產權房”問題爭來爭去，爭的不過是土地上“蓋房子的權利”的配置。正如周其仁教授認識到的，“越是在城市或商業中心的地方，土地價值就越高”（《成都經驗的啓示》），這由建設用地級差地租造成。也因此，土地上“蓋房子的權利”越是靠近城市就越是珍貴。我們在農村調查看到，普遍存在農民將廢棄老宅基地復墾種莊稼種樹木的情況，説明這些偏遠地區農村土地上“蓋房子的權利”不值錢，也應證周教授説的“地價隨着離開中心的距離而降低”。城中村或者城郊村土地上“蓋房子的權利”值錢，很容易理解，因為這裏“人口、勞力、技術、資本等等在流動中積聚起來後”（《成都經驗的啓示》），房子有人住、場地有人租，就是搭個棚子擺個攤也得交“保護費”。一般農村則不然，每家每户都有房，兩口老人留守三個兒子三棟房子的情況也很常見，所以農民願意將不用的宅基地復墾，種棵果樹還有果子吃呢。遠離城市，“蓋房子的權利”就沒那麼重要，不能脱離城鄉整體抽象談“蓋房子的權利”。

因為靠近城市的“蓋房子的權利”很珍貴，所有城中村、近郊農民會千方百計突破政策，不僅在宅基地上建造超過“自住”權限的房子，還在原本嚴禁蓋房子的耕地上蓋房子。有個體偷着乾的，也有集體違法建的，白天不準，晚上搶着偷着蓋，五層八層，十棟二十棟，城中村、城郊村密密麻麻的“小產權房”就這麼“種”出來了。違反土地用途管制和建設規劃管制，是“小產權房”的通病。蓋得不好看，亂搭亂建，影響市容市貌除開不説，“小產權房”最核心的問題是，突破政策對“蓋房子的權利”的控制。通過徵地制度，國家壟斷土地上“蓋房子的權利”，開發商向政府購買土地使用權，實質是購買那塊土地上“蓋房子的權利”，包括蓋什麼樣房子、什麼用途、什麼高度密度容積，等等，都要受到嚴格限制。這些就是華生教授所介紹的土地開發建設權和規劃管制問題。一個城市建設的好壞，與規劃關係極大，現代城市建設離開規劃管制不可想象。作為普通人，這些道理不必從書本上去找，結合日常生活想一想便可知。

  政府通過土地用途管制和徵收壟斷土地上“蓋房子的權利”，然後出讓土地及其上的“蓋房子的權利”，就可以獲得巨大的土地增值收益。“小產權房”能不能合法化，就決定現在這套制度是否要繼續堅持。華生教授認為“小產權房”不能合法化，主張“蓋房子的權利”由政府控制；周其仁教授力推“小產權房”合法化，主張“農地農房”入市，就是讓私人掌握“蓋房子的權利”。

違反土地用途管制和建設規劃管制，是“小產權房”的通病

單單看，周教授更像是站在“農民立場”上説話，華生教授倒是在替政府説話。這是否真的像周教授説的那樣“高下自明”，倒還沒那麼簡單。

有人提出農民建“小產權房”是他們自主城市化的道路選擇，華生教授認為這種説法偷換了“農民”的概念。華生教授説，“能蓋小產權房的農民不是廣大農村的絕大多數農民，而是城中村和城郊的原住民。這些城中村和城郊的原住民其實主要已不務農，而是當起了地主房東，很多靠土地過上了寄生生活”。（《土地制度改革六大誤區》）華生教授將農民區分為兩類，一類是“城中村和城郊的原住民”，另外一類是“廣大農村的絕大多數農民”。這個分法，周教授應該能接受，他講“地票”時，不也區分“上海、天津、北京和成都等地”“郊區農村”與“遠地更為貧窮”的“一般農村”麼。（《“地票”是個了不起的創造））且不説上海、北京這些一線城市的城中村近郊“農民”早就不是農民，就連武漢這樣二三線城市城中村城郊村“農民”也早就不種莊稼“種房子”，洗腳上樓，等着拆遷或者過着衣食無憂的“包租公”“包租婆”生活。説這些人是農民，周教授自己都不會信吧。

記得網上曾曝過，北京一半以上的豪車被“農民”買走。這些“農民”中絕大部分不就是靠着違規“種房子”才開上寶馬奧迪麼？在“小產權房”非法的政策下，情況且如此，如果再按照周教授建議改革土地制度，允許“農地農房”入市，將“蓋房子的權利”交給“農民”私人，那社會分化豈不是更加嚴重！華生教授舉深圳市的例子，説深圳市某些城中村村民擁有房產用“棟”（不是“套”！）來衡量，賀雪峯教授在《地權的邏輯Ⅱ》一書中對深圳情況也有專門介紹。周教授及其課題組最近不是專門到過深圳市考察麼，深圳市30萬原居民中有多少是千萬億萬富翁，他們中又有多少人是長期定居香港，周教授有統計過嗎？這些人是怎麼成為富翁，一夜暴富後又是怎麼過生活的，周教授有考察過嗎？希望周教授的課題組以後再介紹深圳“土改政策”時，將這些情況也順帶講講吧。

説城中村近郊村富翁多，倒不是害了“紅眼病”，而是説他們的財富是不勞而獲得來的。這些農民“種房子”侵佔的是國家控制的“蓋房子的權利”。過去政府通過向開發商轉讓“蓋房子的權利”，獲得土地增值收益，然後轉化為公共財政，用於建馬路、修公園、建地鐵等等，改善城市基礎設施，惠澤公眾。成都市重慶市還嘗試將城市發展帶來的土地增值收益轉移一部分到偏遠農村，這是周教授看過的。

周教授説城市建設用地的價值“來自於基礎設施的投資”（《以土地轉用抑制土地財政，成都模式可行》），卻沒有説城市基礎設施投資又是來自哪裏？錢不會從天上掉下來。投向城市基礎設施的錢不正是來自土地財政嗎，不就是來自政府對“蓋房子權利”的壟斷麼？周教授鼓吹“小產權房”合法化，那樣的話，城市基礎設施還有投資嗎？城市還會發展嗎？周教授所説的人口技術資本等城市“密度”概念還會產生嗎？

表面上看，“農地農房”入市是同等給予所有農民“蓋房子的權利”，但是這種“權利”對於遠離城市的一般地區農民有價值嗎？這麼看來，“保護農民”還得首先分清“九億農民”是誰。

華生教授説“小產權房”不能合法化，其實是在説現在土地制度不能推翻，因為現在政策是保護公眾利益的，在現有土地制度基礎上，可以設計出惠及佔總量95%一般地區農民的城市化政策。比如政府將更多土地財政用於搞針對農民工的保障房廉租公租房建設。周教授推動“農地農房”入市，也算一番好意，要“保護農民”（財產權利），不過保護的卻是少量特殊羣體的非法利益。

在搞清楚兩類“農民”不同之後，相信真正關心農民利益的普通讀者們，對兩位教授的發言也能做出判斷。

最後還要提醒一下，華生教授説自己與周教授在解決“人轉”問題上方向一致，但細看就會發現，華教授操心的是“人”，周教授操心的是“地”，他們哪裏是一道兒的呀。