王海娟、魏程琳：真實世界裏的“深圳土改”——與周其仁商榷
【華生與周其仁兩位教授關於土地問題的爭論持續升温，雙方激辯亦在學界引起迴響。在9月18日的新莫干山會議上，數位青年學者就土地問題對著名經濟學家、香港大學教授許成鋼的觀點予以了反駁。觀察者網近日連續推出的青年學者文章中，就土地問題提供了獨到的視角。本文作者王海娟、魏程琳長期紮根基層做研究的學者，文章揭示深圳市的城市更新背後“再分配”的行政邏輯，並就“轉讓權”這個核心進行了分析，討論了土地增值收益的來源和配置問題。】
與周其仁教授談談“深圳土改”
王海娟
周其仁教授筆耕不輟，寫完“成都城鄉統籌”後，馬上推出了“深圳土改經驗”。在“成都城鄉統籌”的討論中，周教授誤將“行政之手”當做“市場機制”，他推崇“成都城鄉統籌”後，又鼓吹“小產權房合法化”，陷入自相矛盾的境地。這幾天看過周教授關於深圳土改的言論，發現周教授仍然將深圳土改誤解為“市場機制”，並以百萬農民工為道德制高點，為食利者羣體代言。深圳是全國改革試驗區，深圳土改對全國的土地制度改革影響重大，需要深入討論與仔細辨析。
“深圳土改”是“市場機制”嗎？
周教授關於深圳土改的觀點主要體現在《深圳土改報告：盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架》和《更新城市的市場之門》這兩篇文章中。這是周教授領銜的北京大學國家發展研究院綜合課題組推出來的。課題組認為深圳當前遇到的問題，是可用的未建設用地已近於耗盡，不可能新增建設用地，而深圳的土地利用效率不高，尚有提高土地利用效率的巨大空間。盤活存量土地的突破口是城市更新，政策上是“城市低效用地再利用”或者“三舊”改造。
深圳城市更新遭遇的核心問題是存在罕見的大規模“合法外土地”與“違法建築”。更加嚴峻的是，居住在“非法建築”裏的人口占深圳市人口的一半之多。**違法行為涉及到這麼多人的經濟活動，深圳新一輪土改不可能採取鐵腕拆違的方式。**因此，周教授認為深圳土改的可行思路是，“將大多數人的經濟活動納入到合法的範圍之內”。通俗點講，就是小產權房合法化。
深圳大片城中村
周教授認為深圳土改真正的創新不僅在於以上思路解決了深圳的問題，更為重要的是打開了市場之門，“突破了‘唯有國有化，才能市場化’模式，對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義。”周教授推崇的“市場之門”指的是深圳提出的“20-15”準則，即當項目申請方同意把20%的“合法外”土地無償交給政府後，這部分土地就獲得了參與城市更新的資格。然後，從餘下可開發的土地中，再拿出15%來作為公共設施的配套用地。新政策規定，只要滿足了“20-15”準則，政府就不再計較“合法非法”，全部項目用地都進入城市更新，並在更新後全部可以合法頒證。
周教授的解讀是，政府只要確保項目開發的公共用地，對土地確權設置必要的門檻條件，保障過程的社會公正，就可以把其餘的事務交給市場，讓相關各方按契約原則進行交易。周教授據此得出的結論是，深圳土改的方法不再是先把全部土地先集中到自己手裏，再出讓給市場的行政手段，而是採取市場化的方式配置土地資源。與“成都城鄉統籌”一樣，周教授在深圳土改中也找到了市場機制，並認為只要有了市場機制，萬事就ok。無需進一步深入研究，在“市場就是好的”這一簡明的幾乎被教條化的理論指導下，周教授又大力推銷“深圳土改經驗”。
“唯有國有化，才能市場化”模式主要包括兩個程序。首先，政府將集體土地轉化為國有土地，即政府需要“先出錢”進行徵地和基礎設施建設，這是供地成本。然後，政府將土地出讓給開發主體，這是供地收益，政府“後進錢”。供地收益減去供地成本的結餘部分就是土地財政。因為中央政府規定了徵地價格以及控制了供地數量，因此一般情況下，地方政府的結餘都為正。
仔細考察發現，周教授所提倡的新模式與原有的徵地模式的不同在於，深圳政府將土地財政讓利於30萬原居民，同時不想承擔“先出錢”的資金壓力，於是將徵地的兩個程序合併為一個程序。即不需要“先徵地後供地”，開發主體直接與農民談判，以及直接支付供地成本，獲得土地的開發權。由此可見，周教授所倡導的深圳經驗只不過改變了政府供地的程序，並沒有改變徵地制度本身。換言之，土地資源配置方式並沒有市場化，周教授的“市場之門”理論與真實世界並不相符，這只不過是周教授自己的世界罷了。
周教授所言的“市場之門”在全國較為普遍，尤其是在中西部不發達地區，因為拆遷成本很高，土地不值錢，能低價買進但高價賣不出，政府賣不出好價錢，還可能會虧本。政府也沒有足夠的流動資金先買地。如此，政府多轉一道手，要承擔資金壓力，還可能會虧本，於是政府幹脆省了很多程序，將毛地直接“免費送給”開發商，由開發商自行與農民談判，自行配套基礎設施。當然這一做法違反了“先徵地後供地”的徵地政策。不少地方政府為了規避政策風險，還是按照原來的徵地程序供地，但是要求開發主體在徵地之前將供地成本打到政府的賬户上，由政府用這筆資金完成徵地後再將淨地還給開發主體。周教授的“市場之門”在全國早已普遍開啓，如果將這作為深圳土改的經驗，深圳土改何以承擔起“全國城市土地制度的變革的實質開拓意義”？
真實世界中的“深圳土改”
“20-15”準則所呈現出來的深圳經驗的本質，不是徵地程序的變化，而是利益分配模式的變化。深圳政府在城市更新中沒有獲得財政收入，獲得的是20%的“合法外”土地，將本來應該漲價歸公的土地增值收益歸為農民。準確地説，這些農民是30萬原住民。與居住在“違法建築”裏的700多萬外來人口沒有關係。按照周教授的思路，這只不過是將少數人的經濟活動納入了合法的框架。
這些原住民在之前的違建中就獲得了大量的非法利益，現在深圳要進一步城市發展和產業升級，還要再為這些不合法佔據土地的原住民支付利益。深圳市政府對原住民的利益讓渡是最大的，被其他地區稱為是“膽子最大”的城市更新政策。**這些原住民憑藉佔據的優勢位置，無需勞動就獲得了大量本來歸為全社會的利益，是不折不扣的食利者。**周教授這份代表30萬原住民利益的宣言書，卻是以聲稱破解深圳土地困局這個整體利益的一劑良方的面目出現的，不免帶有很強的迷惑性和諷刺性。
真實世界中的深圳土改，不是突破了徵地模式，而是打破了政府規定的利益分配模式，將取消食利者羣體的利益分配方式變為有利於食利者羣體的利益分配模式。周教授推崇的“深圳經驗”就是倡導後一種利益分配模式。周教授為少數食利者羣體代言，走向了大多數農民的對立面。實際上，周教授在政策主張上素有“保護農民”情懷，只不過與真實世界不符合的理論將周教授引入到了自己的反面。
原居民與農民工，誰得利？
當然，深圳的城市更新與農民工也是有關係的。城市更新的另外一個目標是改善居住在城中村的農民工的居住環境。但是正如《深圳土改報告》所言，“華為的廠房很漂亮，但周圍就是密密麻麻的違法建築。正是這些違法建築為華為提供了一些低成本的員工宿舍，如果沒有違法建築，許多早期的華為員工不知道住哪裏去。”也就是説，正是因為城中村的“違法建築”為收入微薄的外來農民工提供了價格較低的房子。如果“違法建築”合法化，外來農民工面對的就是與商品房一樣的租賃市場價格，這個時候，農民工真的不知道要住到哪裏去了。
城市更新以後，農民工只能接受更高的房價和房租，或者搬到更加偏遠的“違法建築”中居住，從而承擔更高的居住成本，包括往返的時間成本和交通成本。我們在襄陽市調研時發現，襄陽市啓動城市更新後，農民工租房成本翻了一番還找不到房子居住。正如華生教授所言，“城市更新、居住環境改善總是移居打工者的驅逐令。”周教授主張通過城市更新將“非法建築”合法化，結果是最理想的住處住不進去，現有的落腳之地已經毀了，這才是真正的雞飛蛋打、兩頭落空呢。
一些承受不了高房租的農民工只能回村居住和種地了。可是，回村的農民工突然發現村裏的農地農房已經被周教授等專家忽悠入市了呀，退路也沒有了。這不是要將農民工往絕路上逼的節奏麼？具有諷刺意味的是，利益受損的弱勢農民工還要成為周教授的幌子，為強勢的食利者羣體爭取利益。
當理論與實際不相符合時，在成都，周教授誤打誤撞為一般偏遠地區農村的農民代言，在深圳，周教授“誤打誤撞”為30萬強勢的原住民代言，逼走百萬弱勢農民工。如果真接受周教授的建議，在全國城市推廣深圳經驗，產生的結果是數億農民工沒有容身之處。
深圳經驗還是深圳教訓？
深圳土改培育了土地食利者羣體，帶來了極大的社會不公，並且增加了農民工的居住成本，有可能逼走農民工。所以，深圳土改給我們提供的不是經驗而是教訓。具體而言，深圳教訓有兩個。
一是深圳城市更新方式增加了土地食利者階層的利益。按照中國的土地制度，農地非農使用形成的增值收益應當漲價歸公，由此形成施惠於民的公共財政。深圳的城市更新和小產權房合法化，只不過是將公共財政分配給30萬原住民羣體，一個城中村就可以改造出數十個億萬富翁。華生教授的認識很深刻，深圳土改不光對農民工家庭而且對全國所有守法的城郊原住農民是巨大的不公平不合理，並且可以想見的是深圳大規模人轉的希望更加渺茫。（《土地漲價歸誰，有利人轉？》）華生教授沒有明言的是，深圳特區是舉全國之力建設的，深圳土改使得因為政策優惠積聚起來的大量財富，只是落到了30萬原住民身上，這對全國人民都不公平。
深圳市政府通過鉅額讓利作為代價，試圖去獲取那些政府所不能實際控制的土地的控制權，這本身是一種不得已的選擇，也並不先進。並且深圳“財大氣粗”，無需依賴土地財政，因此能夠選擇這種城市更新方式。如果財政實力較差的城市選擇這一方式，即使政府“不破產”，也將陷於無法自拔的財政危機中，城市發展和產業升級只能成為空中樓閣。另外，一旦這種讓利的方式被固化成為深圳市唯一的城市更新模式，那些始終控制土地的少數人將會憑藉其具有的壟斷優勢，不斷地向深圳市政府施壓，要求最大限度地獲得土地的增值收益——也即最低限度地繳納“確權税”。這對深圳市來説，也是一個災難，對其他城市，應該有所預警。
二是有可能造成的城市災難，貧民窟或者空城。深圳城市更新想做的是建設一個“高大上”的新深圳，摧毀“髒亂差”的舊深圳。但是當深圳的產業無法為農民工提供足夠高的收入，農民工支付不了高大上居住環境的成本。即使改造了城中村，只會在另外的地方形成貧民窟。在“統轉”之前，深圳存在城鄉二元結構，“統轉”和更新之後，深圳全面城市化，有可能形成新的城市內部二元結構。
如果非要進行城市更新，不給農民工留點居住空間，農民工只能被逼回村了。農民工走了之後，留下一個空城，難以想象深圳還能維繫正常的運轉。畢竟，深圳是特區，可能在國家的特殊政策下，實現了產業升級，不需要農民工了，只有收入很高的高級人才。但是將深圳經驗推廣到連中產階級都沒有的中西部城市，將會是一場災難。
2012年11月11日，位於深圳龍華觀瀾竹村附近，土地正在一點點減少。
土地轉讓權的真實世界
魏程琳
近期，華生與周其仁關於土地問題的爭論持續升温，引起了廣泛關注。1萬5千字長文《為什麼城市化離不開農地農房入市》就是周教授“在某些不得不進行的乏味討論之餘，舒展一下”的結果。周教授一直主張“從轉讓權理解市場和市場經濟，在認知上更貼近真實世界”，指出“轉讓權加到一起，就是市場。不是嗎？賣菜的隨時準備轉讓自己的菜，買菜的隨時準備轉讓自己的錢，才有菜市場。其他亦然”。周教授將自己的網站主題命名為“真實世界的經濟學”，可見對“轉讓權”的偏愛。然而，真實世界的土地轉讓權和菜的轉讓權一樣嗎？土地市場和菜市場是“亦然”的嗎？如果不從中國的法律和現實實踐中對之加以辨析，觀眾的確很容易被這種“亦然”的類比手法給迷惑了。
“違憲”？法律上的土地轉讓權
周教授説，1988年憲法修正案的土地準則是“土地的使用權可以依法轉讓”，而不是“惟有城鎮國有土地的使用權才可合法轉讓”，既然中華人民共和國只有國有土地和集體土地這兩種土地所有權，那麼國有土地的使用權可轉讓，集體土地的使用權當然也可轉讓。他進而推出不允許農村集體土地（下文簡稱農地）使用權像城鎮國有土地一樣自由入市轉讓就是“違憲”。
憲法是國家根本大法，對所有的問題只做原則性規定，專門問題由專門法律具體規定。按照憲法和立法法規定的立法體制，法律位階共分六級（下位法律不得牴觸上位法律），它們從高到低依次是：基本法、普通法、行政法規、地方性法規和規章。基本法即國家的根本大法，專指《憲法》；普通法即由全國人民代表大會（常委會）制定的法律；行政法規則是由國務院依據憲法和法律制定的。這樣就很清楚了，憲法中的“依法轉讓”的所依之“法”就是全國人民代表大會及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規、地方性法規和規章。
周教授説中國的土地制度改革是“半拉子工程”，有成為“爛尾樓的危險，理由就是“涉及9億多農民的集體土地的轉讓權，卻再也沒有一個具體辦法出台”。真的如此嗎？**其實，只要認真翻閲一下中國法律，就可以找到關於農地轉讓權的明確細緻規定。**如《土地承包法》第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。《土地管理法》第六十二條規定，農村村民一户只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准；第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。土地的使用權轉讓所依之法明確規定，農村的三類土地：耕地、宅基地和經營性用地使用權都可以流轉，耕地在不改變農業用途的情況下，可以通過轉包、出租、互換、轉讓等其他方式流轉；法律對農村房屋和宅基地的轉讓也並非禁止，只是規定“不得再申請宅基地”；農村經營性建設用地則可以與城鎮國有土地一樣進入二級市場自由轉讓。
中國法律明確規定了如此多的、具體的農村集體土地使用權轉讓辦法，周教授還在説“涉及9億多農民的集體土地的轉讓權，卻再也沒有一個具體辦法出台”，顯得有點不懂法了。看來看去，周教授好像並非不懂法，只不過是他翻遍法律條文（包括國務院的行政法規）也未找到他想要的農地自由入市的法律。如果是這樣，周教授這個“違憲”的玩笑開的也太大了吧。
菜、地之別：現實中的土地轉讓權
周教授説“轉讓權加到一起，就是市場。賣菜的隨時準備轉讓自己的菜，買菜的隨時準備轉讓自己的錢，才有菜市場。其他亦然。”言下之意，土地和菜一樣是市場上的商品，土地市場和菜市場也是一樣的。“亦然”的類比手法是周教授慣用的“敍事”策略，這種看似形象的類比實際上含混了許多東西。上文已經説了，土地的確和菜一樣，都有轉讓權；但，土地又和菜不一樣，不能像菜一樣在轉讓。這種差異來自於土地特有的多重屬性。
土地具有自然屬性和政策屬性。**與白菜不同，土地具有不可再生的自然屬性。**面對人地關係高度緊張的基本國情，我國實行世界上最嚴格的土地保護政策，對全國建設用地指標進行嚴格管制。**如果放開土地一級市場，各地為了獲得土地上的利益而大肆開發土地，勢必造成土地資源浪費，將嚴重危及中國的糧食安全、社會穩定和長遠發展。**因而，國家必須實行嚴格的建設用地指標控制，建設用地指標稀缺導致那些能夠成為建設用地的土地地價迅猛上漲，由此可知，建設用地地價中藴含的政策屬性。
**土地具有社會關係屬性。土地之上不僅僅是經濟利益而且附着的深厚的社會關係。**農民世代在村落居住，人際關係盤根錯節，農民之間的土地權利流轉往往不是按照市場原則而是按照親情關係原則流轉，筆者在農村調研常常聽到，“將土地給誰種，把房屋賣給誰，不是價格不價格的問題，主要憑關係”。這種“關係”塑造了土地房屋優先購買權的秩序，這在古代已有定例，例如《宋刑統·户婚律》明確規定“應典賣、依當物業，先問房親，房親不要，次問四鄰，四鄰不要，他人並得交易”。如果你不顧親友鄰居反對而將房屋賣給了陌生人、道德敗壞者，就會給他們帶來生活上的威脅，破壞村落社會關係。所以，在農村社會，土地房屋市場從來就不像菜市場那樣隨意，農民不願意、也很難到他村購買房屋土地。可見，農村的土地市場是個有限範圍市場。
此外，土地還具有法律屬性。上文已述，中國法律對農村土地的轉讓形式和範圍作為嚴格而明確的規定。考察過土地這個“物”的特有的自然屬性、社會屬性和政策法律屬性後，就可知道土地是一種非完全商品，農村土地市場是個有限市場，所以土地和菜不一樣，土地市場和菜市場也不一樣，“土地的轉讓權”是有限的轉讓權，不可能像菜一樣在市場中自由轉讓。經濟學教授周其仁連菜和土地的差異都分不清，他的系列土地主張難道不值得懷疑嗎。
結語：自由轉讓能夠保證“同地同權同價”嗎？
因為對“中國土地改革沒能讓農地像城鎮國有土地一樣入市自由轉讓”耿耿於懷，周教授多次撰文痛斥當前的土地法律“違憲”，有悖同地同權同價。然而，允許農地自由入市轉讓就能保證“同地同權同價”嗎？
眾所周知，土地價格與土地的區位高度相關，市內土地、城郊土地和遠郊土地同樣都是土地，即使都有了自由轉讓的權利，它們在市場上的價格也會展現巨大的差異而非同樣的價格。退一步説，即使同樣區位的土地，土地因其用途差異也會表現出不同的價格。即使放開了土地市場，遠郊土地能夠和近郊土地的價格一樣麼？
據黃小虎等人（《徵地制度改革問題研究》）調查，中國各城市的供地結構中大體上是，40%基礎性和公益性用地，30%為工業用地，30%為經營性用地。假設國家取消國家徵地制度，土地轉讓交由市場解決。那麼，按照城市建設規劃，在同一區位的土地上分為基礎性用地、公益性用地和經營性用地，劃為道路綠化或者風景區的基礎性、公益性土地和劃為經營性用地的土地價格會一樣嗎？可見“同地同權同價”不過是觀念上的“同”而已。
周教授要求國家賦予農村土地充分自由的轉讓權，由市場來完成城市化進程，進而構造一個和諧的城鄉中國。周教授的願望和理想是美好的甚至是美妙的，但卻建立在了錯誤的認知基礎上，看來僅僅“從轉讓權理解市場和市場經濟”並不能讓他“在認知上更貼近真實世界”。