福山：衰敗的美利堅（完整版）-弗朗西斯·福山
【“我的好友福山，二十多年前提出‘歷史終結論’，一夕成名。經過多年的沉澱，他已經不再高捧民主與市場。”台灣中研院院士朱雲漢今年7月在觀察者網撰文發出感慨。福山的關鍵詞逐漸從“民主”轉到了王紹光等學者強調的“國家能力”、“國家建設”等。他在美國《外交》（Foreign Affairs）雙月刊9/10月號上撰文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》，細剖美國政治制度諸多流弊，結尾感嘆改革無望、“死路一條”（No Way Out），引發學界關注。此前曾有媒體摘譯若干片段，觀察者網今全文翻譯，共一萬六千餘字，供中國讀者垂鑑。】
20世紀之交，美國林業局的創立是美國進步時代國家建設的典範。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過之前，美國政府公職是根據政黨贊助比例分配的。而林業局則是一個以才幹為基礎的官僚機構新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過大學教育的農林專業人才和技術骨幹，其最初的領導者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國會干擾，確保了公務員系統的自主性。當時，讓專業林學家而非政治家來管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業局的優異表現證明了這個想法的正確性。主流學界將林業局前幾十年的成功經歷，視為公共管理學的經典案例。
現如今，在許多人眼中，林業局是一個極度失靈的官僚機構，用錯誤的工具履行過時的使命。這個機構仍由林業專家組成，其中不乏忠於職守者，但林業局已失去了很大一部分平肖當年爭取來的自主權。國會和法院對林業局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業局不但花費掉了大量税款，而且達成的目標還值得質疑。林業局的內部決策系統往往陷入僵局，平肖當年嘔心瀝血培育出來的士氣和凝聚力已不復存在。近來，不少人在書作中提出徹底取消林業局的觀點。如果説林業局的創立是美國現代國家建設的標誌，它的衰落則體現了美國整體的衰朽。
弗朗西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學者和社會活動家相信現代自然科學能夠解決人類的問題，他們推動了十九世紀末期的公務員制度改革。威爾遜和與他同時代的馬克斯•韋伯一樣，對政治與行政做出了區分。他認為政治涉及共同體的終極目標，理應經過民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過經驗研究、科學分析的方法進行研究。
現在看來，過去那種把公共管理變成一門科學的想法，既幼稚又偏頗；但當時的情況是，即使發達國家的政府，在很大程度上也是由投機政客或腐敗的市政老闆們操縱的。所以當時把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務員的標準是完全合理的。科學管理有一個問題——就連最權威的科學家都有出錯的時候，有時還會犯大錯。隨着林業局的發展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業局在對待這個重要任務上，犯下了大錯。
在經歷了毀林八十萬英畝、耗時數月才得到控制的1988年黃石公園大火等災難後，公眾也開始注意到了這一點。生態學家開始批評森林防火的根本目標，90年代中期，林業局改弦更張，正式對林火採取了容許的態度。但多年下來舊政策積弊已深，無法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。
20世紀後幾十年，隨着美國西部地區的人口增長，越來越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區。和選擇生活在洪泛區或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補貼的保險來降低過高的風險。他們選出遊説代表，爭取確保林業局等負責森林管理的聯邦機構得到政府資源，繼續與可能威脅他們財產的林火作鬥爭。在這種情況下，很難通過理性的成本效益分析，來證明不採取行動的正當性，為保護價值10萬美元的家產，政府可能動輒花費100萬美元。
在致力於林火消防的同時，林業局離最初的使命漸行漸遠。以國家森林木材的年均採伐量為例，僅上世紀90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網注）。其中一部分原因是木材行情發生了變化，另一主因則是國家價值觀發生了變化。隨着環保意識的抬頭，越來越多為環保而環保的人將天然林視為庇護所，而不是有待開發的經濟資源。即便光談經濟開發，林業局的工作也沒有做到位。林業局未能對木材合理定價，導致木材以遠低於運營成本的價格銷售；並且該機構還沾染了所有政府機構的通病，一套錯誤的激勵機制鼓勵他們增加而不是限制成本。
簡而言之，林業局由於失去了最初在平肖管理下獲得的自主權，業績每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時，這個問題便已初露端倪。在二十世紀中間的幾十年裏，林業局的使命從木材開採逐漸轉為林火消防，然而因為林火消防本身存在爭議，其部門使命又被林業保護所取代。迎接新使命的同時，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費者、林地房產主、地產開發商、環保人士、以及有抱負的消防隊等各種外部利益集團，支持林業局下屬的不同部門。與此同時，當年被平肖擋在土地買賣之外的國會，如今再次簽發各種法令插足微觀管理事務，迫使林業局同時追求多項彼此矛盾的目標。
1909年，美國林業局工作人員
因此，平肖創建的備受學界好評的林業局，由一個小而有凝聚力的機構，慢慢演變成一個大而無當、各自為政的爛攤子。影響政府機關種種流弊，林業局佔了個遍：相比有效完成使命，林業局官員更在意保住預算和編制這一畝三分地。即便科學和社會都在發生變化，他們還是固守早已過時的法令。
美國林業局的故事不是孤案，而代表着美國政治總體衰朽的大趨勢；根據公共管理專家的記載，美國政府整體質量惡化已持續超過一代人的時間。在許多方面，美國的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運作的組織。整體上，它不再是一個擇優取士的體系：根據國會頒佈的法令規定，新近錄用的聯邦公務員中，有45％是退伍老兵而不是名校優等生。多項聯邦政府公務員調查描繪出令人沮喪的畫面。學者保羅•萊特指出：“激發聯邦僱員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業和非營利組織，公職毫無競爭力卻讓公務員深陷其中，還無法給予他們足夠的資源來做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務員沒有動力，也缺乏對組織的信任。”
薩繆爾•亨廷頓在他的經典作品《變革社會中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個術語來解釋二戰後獨立的國家政局的不穩定狀態。亨廷頓認為，社會經濟現代化給傳統政治秩序帶來了問題，新興社會羣體的政治參與無法在現行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無法適應環境變化的政治體制便會走向政治衰敗。所以，從很多方面來説，衰朽是政治發展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會不斷地、和平地適應新環境，轉型過渡階段可能極度混亂和暴力。
要建立對政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個較好的着眼點。如亨廷頓所言，體制是一套“穩定，有明確價值觀，重複性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩定的明確規則，人類每進行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判。這種規則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應着不同的規則，但創建規則和遵守規則的能力則已經深深地烙印在人類的思維裏。人類遵循規則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會合作水平遠高於任何其他動物的原因。
但制度的穩定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨着情況發生變化，制度往往無法適應。認知問題是一大重要原因：人們一旦對世界發展形成思維定式，即使在現實中遇到矛盾證據，也會固執己見。另一個原因是集團利益：隨着制度的誕生，從中獲利的內部人士受維護自身利益的驅使，不願改變現狀，對改革充滿牴觸。
從理論上講，民主——特別是被美國憲法奉為神聖的麥迪遜式民主——本應防止某精英派系獨大後利用政治權力進行專制統治，以此減輕體制內部利益固化的問題。為達到這個目的，民主制度將權力分散到互相競爭的幾大政府部門，並允許多元化大國內部存在不同利益的競爭。
但説得好不如做得好，麥迪遜式民主往往離初衷相距甚遠。體制內精英接觸到權力和信息比外界大得多，他們用它來保護自己的利益。如果普通選民對體制內碩鼠吞食金錢的來源都不知情，當然談不上對腐敗的政客有什麼深仇大恨。社會團體的認知或信念已經僵化，它們自然不會動員起來爭取自身利益。例如，許多美國工薪階層選民支持那些承諾對富人降低徵税的候選人，儘管這樣的減税政策將剝奪他們享受重要公共服務的權利。
此外，不同團體在維權活動中的組織能力各不相同。從地理分佈來看，食糖生產者和玉米種植者相對集中，他們專注於自己產品的價格；而普通消費者或納税人分散在各地，這些商品的價格只佔其生活預算的很小一部分。由於制度規則往往有利於特殊利益集團（譬如食糖和玉米生產大户佛羅里達州和愛荷華州在選舉中屬於“搖擺州”），這些團體在農業和貿易政策方面形成了與自身規模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產階級往往更願意也更有能力捍衞自己的利益，如保留抵押貸款課税減免等。這使得社會保障和醫療保險等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護。
最後，在全世界範圍內，自由民主幾乎總是與市場經濟聯繫在一起。市場總會產生贏家和輸家，所以總會放大詹姆斯•麥迪遜所謂“不同和不平等的獲取財產的能力”。只要所有人能平等地進入經濟體制，這種情況下產生的經濟不平等本身並不是一件壞事，因為它會刺激創新和增長。但是，當經濟上的贏家們尋求將財富轉化為不平等的政治影響力時，這就造成了很大的問題。他們可以通過賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規則改變得對自己有利——例如在他們本已主導市場內進一步封鎖競爭，使市場向自己有利的一方更加傾斜。
當人們對制度的認知固化時；或當得勢精英用權力阻擋變革、維護自身地位時，制度便會跟不上外部環境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無法免疫於這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利於改革的自我糾正機制，但它也讓強大的利益集團能夠鑽空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導致整個體制的衰朽。
這正是美國近幾十年一直髮生的事實，許多政治制度存在越來越嚴重的機能障礙。僵化的認知和根深蒂固的政治力量相結合，讓體制改革的努力統統流產。在政治秩序不受到巨大沖擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會發生很大的改變。
法院和政黨治國
現代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。行政部門用權力去執行法規、實施政策；司法和立法部門權力制約這種權力以確保公器公用。美國一向有對政府權力缺乏信任的傳統，故一直強調司法和立法制度對國家的約束作用。政治學者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀美國政治的特點歸納為“法院和政黨組成的國家”，在歐洲由行政官僚執行的政府職能，在美國則由法官和選舉代表代為執行。直到19世紀80年代，美國才真正擁有一個現代化的、中央集權的、選賢任能的官僚體系，在全國範圍內行使職權；而又過了半個世紀，直到羅斯福新政時期，美國的專業公務員隊伍才逐漸壯大。相比法國、德國和英國等國家，美國的公務員體系改革在時間和效率上都差得多。
2013年8月，加州消防員滅火
20世紀中期，隨着政府規模的大幅增長，美國開始向一個更現代的行政國家轉型。從20世紀70年代至今，美國税收和政府支出的總體水平並沒有很大的變化；雖然美國從1980年羅納德•里根當選為總統後，便開始反對福利國家，但似乎無從拆分“大政府”。在20世紀中，美國政府的管轄範圍顯著地擴大了，掩蓋了其施政質量的大幅下降。這主要是因為在某些方面，美國已再次淪為一個“由法院和政黨治國”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。
在其他發達民主國家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國逐漸被法院系統“司法化”，導致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執法標準不一。在今天的美國，法院已不是對政府的制約，而成為了政府變相擴張的替代品。
同樣，國會也在篡奪權力。無法再向立法者直接行賄的利益集團，已經找到其他途徑來征服和控制立法者。這些利益集團獲取了與自身社會代表性極不相稱的影響力，扭曲了税收和支出政策，從自身利益出發操縱政府預算，拔高了政府赤字的整體水平。他們還誘使國會通過各種各樣法令，大大降低了公共管理的質量。
這兩種現象——行政的司法化和利益集團影響力蔓延——往往會侵蝕人民對政府的信任。這種對政府的不信任，能夠自我延續和自我強化。人民出於對行政機構的不信任，便會要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的質量和效率。同時，人民對政府服務的需求，誘使國會將更多、更困難的法令強加於行政部門。這兩個過程都降低了行政官僚體系的自主性，反過來又導致政府更加僵化、墨守成規，更加缺乏創造力和連貫性。
以上過程的結果，是代表性的危機（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場表徵危機的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實上，美國當今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。
法官也瘋狂
1954年由最高法院裁定的“布朗訴託皮卡教育局案”是美國20世紀偉大的歷史轉折點之一，它推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權運動以布朗案的裁定為起點，成功拆除種族歧視藩籬，維護非裔和其他少數族裔的個人權利。許多其他社會運動——從環境保護到消費者權益保障，到婦女權利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過法院裁決推行社會新規則的模式。
美國人是如此熟悉這種英雄敍事，以至於他們幾乎意識不到這種爭取社會變革的途徑有多麼怪異。布朗案的主要推動者是全國有色人種協進會，這個私營的志願協會代表一小羣父母和他們的孩子，對堪薩斯州託皮卡市教育局提起集體訴訟。當然，這一舉措必須來自私人團體，因為支持種族隔離政策的勢力阻止了州政府和國會提出訴訟。全國有色人種協進會一路上訴至最高法院，並由未來的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師。可以説，布朗案為美國公共政策帶來了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國人民的國會投票而獲得的，而是由個人通過法院系統提出訴訟而最終改變了規則。雖然後來的民權法案和投票權法案是國會採取行動的結果，但即使在這些案例中，國家法律的強制實施還是由私人提出、法院執行的。
幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國家都經歷了類似的變革，少數族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀下半葉發生了變化。法國、德國和英國沒有動用法院系統，而是通過作為議會多數代表的國家司法部取得了同樣的成果。社會團體和輿論壓力驅動立法規則發生變化，但新規則的執行靠的是政府，而不是私人與司法系統的結合。
這種現象的根源可追溯到美國三套制度演變的歷史順序。在法德等國家，最早有了法律，然後有了現代國家，後來才有了民主。與此相對應，美國先有深厚的英國普通法傳統，再有了民主，後來才發展出一個現代國家。直到進步時代和羅斯福新政期間，美國才最終成為一個體制健全的現代國家，所以其國家（state）處於相對弱勢，能力也始終比不上歐洲和亞洲國家。更重要的是，美國自建國以來，其政治文化就是在對行政權力不信任的基礎上建立的。
這段歷史導致美國體制走向“對抗性法條主義”（法律學者羅伯特•卡根語）。自美國走向共和以來，律師在美國的公共生活中已經扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀60和70年代動盪的社會變革中，律師的角色又進一步急劇擴張。在此期間，國會通過了二十多條關於民權和環境的重要法案，涵蓋產品安全、有毒廢物清理、私人養老基金、職業安全和職業健康等諸多方面。今天的企業和保守派特別喜歡抱怨監管型國家，正是當年的舉措構成了監管型國家的巨大擴張。
然而，美國體制如此笨重的原因，不是監管本身，而是為追求監管而採取的高度法條主義方式。國會授權成立的形形色色的新聯邦機構，如平等就業機會委員會、環境保護局、職業安全與健康管理局，但它不願意像歐洲與日本那樣把決策權威和執行權力交給這些國家機構。國會將監督和執法的責任移交給法院，故意把訴訟權利的享受範圍擴大到牽強的地步，以此來鼓勵訴訟。
R•謝普•梅爾尼克等政治學者將聯邦法院改寫1964年民權法第七章的方式描述為“將一條弱勢的、聚焦於故意歧視的法律，變作一項大膽法令，用於補償歷史上的歧視現象。”然而，聯邦官僚機構卻沒有得到足夠的執法權力。政治學者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執行民權法第七章的主要模式，也就創造出一個訴訟引擎——在未來的歲月裏，它將產生大量與執法相關的私人訴訟，數量級將超出他們的想象。”綜合來看，與執法相關的私人訴訟案件數量從60年代末每年不足100起，增長到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。
因此，在瑞典或日本可在官僚體系內部通過和平協商解決的衝突，在美國都得在法院系統中通過正式訴訟來解決。這為公共行政造成了諸多不幸的後果，形成了一套“充斥着不確定性、程序複雜性、冗餘性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。不賦予官僚體系以執法權，也使得這個體系免於承擔責任。
由於訴訟機會的爆炸式增長，包括非裔美國人在內的許多曾被排斥的羣體獲得了權力。出於這個原因，許多左翼進步人士（progressive left）警惕地守護着訴訟和提起訴訟的權利。但是，公共政策的質量也必然因此付出巨大的代價。卡根通過加州奧克蘭港的疏浚案例來説明這一點。在20世紀70年代，出於更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預期，奧克蘭港開始計劃疏浚海港。此項計劃必須獲得陸軍工兵隊、魚類和野生動物管理局、國家海洋漁業局和環境保護局等諸多聯邦機構以及相應的加州州立機構的批准。因疏浚產生的有毒物質的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰，每做一種替代方案，就導致項目被擱置更長時間，成本被提得更高。環保局對這些訴訟的反應是消極避戰、不採取任何行動。直到1994年，疏浚工程才最終得到批准，最終的成本比原來的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個類似的擴張工程，所花的時間僅佔奧克蘭港疏浚工程的一個零頭。
在美國的政府活動中，這種例子俯拾皆是。林業局的決策會受到法院系統否決，因而煩擾不已。上世紀90年代初，法院根據瀕危物種法案，認定斑點貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業局與土地管理局在美國西北部沿太平洋地區的全部木材採伐作業。
作為執法工具，法院已經從一種制約政府的機制演變為一種導致政府範圍大大擴張的新機制。例如，由於美國國會於1974年簽發了一項管轄面太廣的法令，四十年以來，規模和成本各不相同的諸多針對殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨後春筍般不停湧現。然而，這項法令是聯邦地區法院根據先前的調查結果做出的，其初衷在於保護有特殊需要的孩子們的權利，這難以從單純的利益出發，進行成本效益的計算。
要解決這個問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡單地廢除監管和關停官僚機構。許多政府服務，如有毒廢棄物管控、環境保護或特殊教育等，是非常重要但私人市場不會介入的領域。保守主義者們往往看不到，正是對政府的不信任，導致美國體制走上一條靠法院進行監管的途徑，其效率遠遠低於行政部門強勢的其他民主國家。
但是進步左翼和自由派的態度也同樣存在問題。他們對官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統，和遭大企業利益綁架的官僚們。當立法者支持力度不夠時，自由派也樂於讓非民選的法官進入社會政策的決策層。
美國政治制度的另一顯著特點是對利益集團影響力的開放性，這與去中央化、法條主義的行政模式高度吻合。利益集團不但可以通過直接起訴政府獲取利益，他們還掌握了另一個更強大、控制更多資源的渠道：國會。
自由與特權
除了大使和一些政府高層職位，美國的政黨無法向忠誠的政治支持者販售公職崗位。但後門已經打開，錢權交易以完全合法且難以根除的形式存在着。在美國法律中，受賄罪被狹義地界定為政治家和私人間明確達成特定報償協議的交易行為。對生物學家稱為“互惠利他主義”、或人類學家稱為“禮尚往來”的行為，法律沒有明文規定。在互惠利他關係中，一個人給予另一個人以好處，但對回饋沒有明確預期。確實，要是一個人給別人一件禮物，然後要求對方馬上回禮，收禮者可能會感到被冒犯，並拒絕收禮。在禮尚往來中，收禮者不承擔提供具體商品或服務的法律義務，但有一種知恩圖報的道德責任。美國的遊説行業，正是在這種交易的基礎興旺發達起來的。
親緣選擇和互惠利他主義是人類社會交往的兩種自然模式。現代國家建立了嚴格的規章制度和激勵機制——包括公務員考試、擇優錄取、利益衝突的管控、反行賄受賄和反腐敗法等制度——以克服人類偏袒親友的傾向。但社交力量總能找到滲透體制的新方法。
在過去的半個世紀中，美國國家一直在以與東漢時的中國、奧斯曼土耳其之前的馬穆陸克政權、法國大革命前的舊制度大致相同的方式“世襲化”。阻止裙帶關係的法規仍較為強大，明目張膽的偏袒還不至於成為當代美國政治的普遍現象（儘管我們可以觀察到，肯尼迪、布什、克林頓等精英家族都有建立政治王朝的衝動）。政治家通常不會為家庭成員謀求職位；他們為家庭從事不良行為，從利益集團獲取金錢，從遊説集團獲取實利，例如確保他們的孩子能夠進入精英學府。
同時，利益交換在華盛頓尤為猖獗，使得利益集團成功腐化政府。法律學者勞倫斯•萊斯格指出，利益集團能輕易地以合法方式影響國會議員。他們只需先捐款，然後坐等不確定的回饋到來。有時，立法者會主動向利益集團送禮，通過在政策上額外照顧，換取卸任後的某種利益。
華府的利益集團和遊説公司數量呈現出爆炸性增長。1971年有175家遊説公司，10年後猛增至2500家，2009年更是增至13700家，總營收高達35億美元。一些學者指出，本質上看，這麼多資金、這麼多人力物力，並沒有轉化為相應的新政策。通常，利益集團和遊説公司的實際效應不是激發新政策，而是把現行立法程序弄得更糟。美國的立法程序要比其他議會體制和政黨體制的國家破碎得多。國會委員會的設置雜亂無章，其職能與司法部門疊牀架屋，導致政令不一。這種立法程序避免了某個機構獨攬大權，但各項法律之間缺少銜接，讓利益集團有了可乘之機——就算不能炮製一整部法律，至少也能在某項條文中塞入自己的私貨。
打個比方，2010年奧巴馬政府推動的醫改法案在立法階段不得不做出各種妥協和讓步，從醫生到保險公司再到製藥行業，某個行業都主張自己的利益，最終導致法案臃腫不堪。還有一種情況，利益集團會阻止那些有損他們的法律通過。2008年金融危機，最簡單、最有效的對應方案應該是直接限定金融機構規模、或者大幅提升準備金比例。一旦實現規模限制，鋌而走險的銀行就算破產也不會引發體制性危機，也就不需要政府出手紓困。1930年代大蕭條時期的《格拉斯-斯蒂格爾法》只需要幾張紙。而此次針對2008年金融危機的國會討論則未能嚴肅考慮金融管制。
最終出台的是《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，卷宗長達數百頁，從銀行到消費者進行了各種各樣的詳細規定。這部法律沒有爽快地規定銀行規模，而是創設金融穩定監管委員會，由該委員會負責評估、監管那些可能產生體制性風險的金融機構，最終還是沒能解決銀行“大而不能倒”的痼疾。沒人能夠拿出確切證據證明銀行用金錢遙控某個國會議員，但要是説銀行業的遊説集團沒有暗中阻撓拆封大銀行或提高準備金率的提案，恐怕誰也不會相信。
美國老百姓大多鄙視國會周圍的利益集團和金錢政治。無論哪個黨都很關切，民主程序業已腐化或被金錢“綁架”；共和黨內部的茶黨，以及自由派民主黨人，都認為利益集團的政治影響力已經超越合理界限。民調錶明，美國國會的民眾信任度創下歷史新低，連兩位數都不到——民眾並沒有失去理性。托克維爾曾寫道，法國大革命前的精英將自由等同於特權，他們向國家權力尋求庇護，而沒有惠及全體公民。當代美國，精英們嘴上滿口“自由”，實際上卻滿心樂意享受特權。
麥迪遜之誤
經濟學家曼瑟爾•奧爾森曾就利益集團對經濟增長乃至民主制度的負面影響提出著名論斷，並於1982年出版《國家的興衰》一書。他具體研究了20世紀英國經濟的長期衰退，並提出，在和平、穩定的環境下，民主制度會不斷積累利益集團。這些集團不是在創造財富，而是利用政治體制攫取利益或尋租。這種租金不具有生產力，損害公眾利益。但公眾團結不起來，無法進行有效組織，不能像銀行業或玉米生產商那樣自覺地保護本行業利益。結果，尋租行為就這麼耗下去，只有戰爭或革命等社會大震盪才能將其強行阻斷。
上述觀點對於利益集團的描述極其負面，與之相對的是，還有一種比較正面的看法，認為公民社會或自發性組織有益於民主制度。托克維爾在《美國的民主》中寫道，美國人有着組織民間團體的強烈願望，而這是民主的訓練營，人們可以通過集體活動掌握創造公益的手段。匹夫之勇不足謀，只有團結起來才能實現公共福祉，比方説，可以集體反抗暴政。這種觀點一直延續到羅伯特•帕特南等20世紀的學者。帕特南認為，這種自我組織的願望——“社會資本”——對民主有好處、也有壞處，不可一概而論。
麥迪遜本人對利益集團看法頗為天真。他提出，就算一個人不同於某個團體的宗旨，全國範圍內團體的多元化程度也足以防止出現霸權。政治學者西奧多•羅伊指出，20世紀中期的“多元主義”政治學理論與麥迪遜如出一轍：利益集團之間的相互作用可以創造公共利益，就像自私的個人在自由市場相互作用可以創造公共利益一樣。政府沒必要監管，因為沒有一個高高在上的人能夠界定何謂公共利益。美國最高法院就“巴克利訴瓦里奧”（Buckley v. Valeo and Citizens United）案件的裁決取消了利益集團參與競選活動的獻金限額，這正是羅伊所説的“利益集團自由主義”。
觀點針鋒相對，如何協調？顯而易見的辦法是區分“好的”公民社會組織與“壞的”利益集團。前者據説是源於熱情，後者源於私利。公民社會組織既可以是為窮人造房子的教會，也可以是保護公共利益的遊説組織，例如推動保護野生動物的海岸棲息地的政策。利益集團可以是代表煙草業或大銀行的遊説公司。
遺憾的是，這種區分經不起推敲。某個組織自稱代表公共利益，不等於它實際就是如此。例如，某個製藥公司的遊説組織可能特別善於公關，倡導政府投入更多資金抗擊某種疾病，但其他更為緊要的疾病可能就失去了應有的重視。另外，利益集團尋求自己的利益，這不等於它就沒有權利為自己説話，不等於它的主張一無是處。如果某項監管條例事先沒有經過周詳的考慮，就會損害該行業及其員工的利益，相關利益集團就該有權利向國會喊話。這些遊説集團通常是最能暴露政府錯誤決斷的信源。
利益集團多元主義（interest-group pluralism）最顯著的缺陷是代表性缺失。謝茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主權的人民：一個現實主義者眼中的美國民主》一書中提出，美國民主制度的實際操作與所謂“民治、民有、民享”毫無關係。他指出，政策不會回應大眾的欲求，政治參與程度和政治意識實際上非常低，真正的決策是由一小撮有組織的利益集團做出的。奧爾森也持類似觀點：並非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。最吸引國會注意力的利益集團並非是美國人民利益的集中體現，而是那些組織能力最強、最有錢（兩者往往是同義詞）的團體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣羣體成為受害者。
政治學者費奧利納（Morris Fiorina）拿出了大量材料，證明所謂的美國“政治階級”比全體美國人民立場更加極端。但支持中間道路的美國大多數人不吃這一套，同時，他們自己卻缺乏組織性。這意味着，政局被有組織的政治活動家們所把持，無論是政黨、國會、媒體或遊説集團。這些政治活動家彙總到一起，最終結果不是一個各方利益的妥協方案，而是政治的極端化和政治僵局。
多元主義理論還有一個問題：它把公共利益看作是個人私利的總和。這排斥了羣體協商、對話、溝通的可能性。無論是經典的雅典民主，還是托克維爾筆下的新英格蘭小鎮會議，公民都可以就社會的公共利益話題進行直接的商討。人們很容易把這種小規模的民主政體浪漫化，抹消小國與大國之間的差異。但任何一個大型團體的組織者都會告訴你，只要信息均等、規則公允，在討論墮胎、吸毒等爭議話題時，經過30分鐘的面對面討論，任何人都會改變主意。多元主義理論的假設是，利益是固定的，立法者只要充當利益的傳送帶即可，不需要通過協商表達第三方意見。
否決政治（Vetocracy）的崛起
美國憲法憑藉對國家權力的分權制衡來保護個人自由。美國政府是在反抗英國君主統治的革命中誕生的，另外，還借鑑了英國內戰時期反抗君主專制的思想資源。不信任政府，相信個人的自發性活動，乃是美國政治的顯著特點。
亨廷頓指出，美國憲政制度中，各級權力不是按照具體職能劃分，而是一級一級往下複製，所以，有些地方可能由某個權力機關一枝獨大，有些地方則互相爭權奪勢。聯邦主義不是説把某種特定的權力移交給某一級政府，而是層層複製。比方説，處理廢水的政府職能，從聯邦政府這一級往下，州、地方當局有着一模一樣的權力架構。權力機關設置冗餘、缺少上下級關係的清晰劃分，因此政府內部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結構破壞了集體行動的基礎，形成所謂的“否決政治”。
美國兩黨自19世紀以來，在意識形態上從未像今天這麼極端。政黨呈現出地理分佈：整個南方地區幾乎都是共和黨，而東北部地區則找不到共和黨人。羅斯福新政聯盟瓦解，1980年代民主黨統治國會的時代一去不復返，兩黨對於總統職位和參眾兩院的爭奪變得越來越均衡化，雙方輪流坐莊。兩黨競爭日趨白熱化，競選資金放開管制，導致兩黨“軍備競賽”，禮讓之風蕩然無存。兩黨在美國大部分州鞏固了各自的統治地位，通過重新劃分選區來確保本黨候選人連任。同時，黨內初選的設置使得候選人侷限於少數做足準備的政治活動家。
不過，政治分化並非最嚴重的結果。民主體制的宗旨不是消滅衝突，而是和平解決分歧。好的政治制度應當推動符合最廣大人羣利益的政治方案。但美國的麥迪遜主義分權制衡體制，加上政治分化，最終實施效果極為可怕。
民主體制必須平衡兩方面利益：既要保證所有人都具備參與機會，又要保證把事情辦成。理論上來説，民主決策應該由所有人達成一致意見。家庭、原始部落內部常常是這種情況。但隨着共同體人數增多，共識式決策的效率急劇降低。因此，大多數情況下，決策是由人羣中的一部分人做出的。決策者人數越少，效率就越高，但也會產生既得利益者。
少數服從多數的制度不一定是最理想的民主程序，因為可能剝奪了近半數人羣的權利。按照簡單多數票的原則，一小部分選民就可以代表整個共同體。此類制度不是按照什麼深刻的正義原則創立的，而是為了方便行事。民主制度產生了各種衍生機制，例如（美國國會的）終止辯論提付表決程序（防止無休止的拖延），限制議員修改憲法的權力，以及所謂的“復歸原則”（reversionary rules），保證立法機關未能達成一致意見時，民眾仍然有章可循。
權力下放至不同的政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動。美國政治體制的分權制衡比其他國家更為嚴格，或者説，所謂的“否決點”很多，導致集體行動的成本升高，甚至寸步難行。以前，美國某黨佔據統治地位，能夠平衡多數人與少數人的利益。但1980年代以來，美國政黨局勢更加膠着、競爭更加激烈。
相形之下，所謂的威斯敏斯特製度自1688年光榮革命以來不斷沿革，幾乎沒有什麼“否決點”，成為世界上最重要的民主制度之一。英國公民擁有對政府的強大制衡能力：定期選舉議員。（英國的媒體自由傳統也是重要因素。）不過，在其他方面，英國的體制集中——而非分散——權力。理想的威斯敏斯特製度只有一個單一的、全能的立法機關——沒有獨立的總統職位、沒有強大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險審查、沒有聯邦主義和地方分權。英國採用簡單多數選舉制，政黨監管嚴格，通常是兩黨聯合執政或執政黨穩佔議會多數票。終止辯論提付表決程序在英國只需要在場議員簡單多數票通過；英國議會不允許美國式的冗長辯論。議會多數黨有權決定強大的行政部門負責人；法案一旦由議會通過，通常不會遭到法院、中央政府或地方政府等機關阻撓。這就是英國體制常被稱為“民主獨裁製”的原因。
威斯敏斯特製度雖然傾向於權力集中，但根本上仍然是民主制，因為選民具有把政府選下去的權利。一旦出現不信任票，首相任期未滿即可下台。這意味着，英國政府會更加註重呈現在選民面前的整體表現，而不是特定利益集團或遊説公司的訴求。
威斯敏斯特製度產生的政府比美國更強勢。以預算程序為例，英國的國民預算是在內閣和首相的指導下，由專業的公務員指定的。預算案由財政大臣提交給議會下院表決，通常一週或兩週內，就可產生通過或否決的表決結果。
而在美國，國會主導預算案。總統提交最初的建議，但大多數是展望性質的檔案，無法決定最終稿。作為行政部門分支的美國行政管理和預算局對預算案沒有決定權，純粹是向總統建言獻策的又一個遊説機構。預算案移交給一個個國會委員會，歷經數月時間，議員們塞入各種修正案以換取他們手握的一票——由於沒有政黨約束，參眾兩院主席無法協調議員們的個人意見。
美國的預算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓遊説公司和利益集團有了可乘之機。在歐洲的大多數議會制國家，利益集團向單個議員遊説毫無意義，因為政黨紀律限制了單個議員對政黨領袖的影響力。美國則恰恰相反，國會某個委員會主席能夠對立法程序施加巨大的影響力，因而引來大量遊説公司。
發達國家面臨的一大難題是福利制度不可持續。當代福利國家的社會契約是好幾代人共同形成的，在過去，出生率高、人均壽命低、經濟增長快。現代民主國家憑藉金融手段將福利難題拖延至未來，但人口的壓力仍然存在。
福利難題並非不可逾越。二戰後的英國和美國的國債佔GDP比例要比現在高。瑞典、芬蘭等斯堪的納維亞國家1990年代也遇到了福利危機，隨後通過調節税率和財政支出，成功渡過難關。澳大利亞甚至在21世紀自然資源大發掘之前就消滅了外債問題。但解決上述問題需要一個健康的、有效運轉的政治制度，而美國恰恰沒有。美國國會現在已經喪失了一項基本功能，好幾年沒有正常表決通過一次預算案了。
經典意義上的威斯敏斯特製度從未存在過，即使是英國，也逐漸增強了分權制衡的因素。不過，英國以及歐洲、亞洲大多數議會制國家的否決點都是比美國少。（某些拉丁美國國家於19世紀複製了美國的總統制，因此遇到了類似的政治僵局和行政部門政黨化等問題。）
美國的獨特之處不止是預算程序。按照議會體制，立法起草工作主要是由行政部門的技術官僚完成的，這些公務員不受政黨輪替的影響。各個部門通過部長向議會負責，也就是最終向選民負責。這種制度有利於長遠戰略的思考，立法工作的連貫性更強。
美國完全沒有這種制度。美國國會死死捏住立法權不放，結果卻製造了一個日漸臃腫、人浮於事的政府。國會下屬的各個委員會常常建立功能重疊的項目或機構。例如，按照近500項強制命令，五角大樓每年必須向國會報告各種事務，沒完沒了，費時費力。國會巧立名目創設的工人再培訓項目有50個左右，而教師再培訓項目有82個。
金融部門多頭管理：美聯儲、財政部、證監會、聯邦保險儲蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會、聯邦住房金融局以及一些聯邦檢察官。聯邦政府的各個管理機構由不同的國會下屬委員會監管，而每個委員會都不願放權。這種制度在1990年代能夠很容易地解除金融監管，但2008年金融危機後要重新加強監管則困難得多。
國會的派遣機構
否決體制僅僅是美國政治制度的一部分。在其他領域，美國國會將龐大權力委派給行政部門，以便後者得以迅速行事，有時候難以取信於民。派遣機構包括美聯儲、情報部門、軍隊和一系列半獨立的委員會和監管局，自進步時代和羅斯福新政以來美國形成了龐大的行政網絡。
美國的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機構，但很難想象缺了它們國家還能否正常治理。如今美國擁有龐大而複雜的國民經濟，全球化時代無時無刻不在高速運轉。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機十分緊急，美聯儲和財政必須連夜做出重大決定，而這些決定會影響數萬億美元的流動性，支撐好幾家銀行，並出台新的監管規則。危機如此嚴重，以至於小布什政府催促國會撥款7000億美元給不良資產紓困項目。事後當然斟酌某些決策的正確性，但很難想象其他政府部門能夠如此有效地解決危機。國家安全問題同樣如此，總統實際上肩負着解決核威脅和恐怖主義等事關全國民眾安危的問題。因此，漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第70篇中指出，需要“行政部門發揮能量”。
美國人對精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼籲廢除這些機構（例如美聯儲）或加強透明度。不過，諷刺的是，民調顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監督影響最小的機構，例如軍隊和美國宇航局等。相形之下，最民主的機構——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國國會被普遍認為是個茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實事。
因此，總體來看，美國政治制度呈現出複雜畫面，過度的分權制衡限制了代表多數人利益的決策程序，而另有一些派遣機構則缺乏監管。一個主要問題是，這些派遣機構狀況不明。某個派遣機構應該怎樣完成任務？美國國會大多給不出法律上的指導，導致機構只能自己行事。國會希望法院來糾正由此引發的不端行為。權力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。
按照議會制，執政黨或執政聯盟直接控制政府，議員擔當部長，有權改變官僚機構的運行規則。如果黨派之間競爭過於激烈、無法形成穩定的聯盟，議會制就無法正常運轉，意大利即是一例。但是，一旦某個黨派在議會中佔據多數，其政治權威就可以順利地貫徹到行政部門。
可是，總統制國家很難實現如此順利的權力移交。解決議會不作為的最簡單辦法是增強行政機關的權威。拉丁美洲的總統制國家因為政治僵局和議會無能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統以緊急權力，從而引發權力濫用。在分權制衡的前提下，控制議會上下院不等於掌握總統權力，而調整議會與總統權力劃分的行為常常染上黨派鬥爭的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權給奧巴馬總統。
在強政府與法治化、問責制的結合度方面，美國的分權制衡遜於議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府；政府的派遣機構也比較少；立法工作的連續性較高；受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應全球化時代。（小國、同質化程度較高的社會比較容易獲得高信任度，隨着移民和文化變化，這些國家也越來越難辦。）
歐盟的整體狀況有所不同。過去幾十年，歐洲的遊説組織越來越多、專業化程度也越來越高。如今，大公司、貿易集團、環保機構、消費者權益保護組織、勞工組織在各個國家以及歐盟層面廣泛活動。令人遺憾的是，隨着決策程序從民族國家轉移到布魯塞爾，歐盟體制和美國越來越相似。歐洲國家可能“否決點”比美國少，但歐盟的體制增加了許多“否決點”。質言之，利益集團可以像“逛商場”一樣，如果在國內拿不到優惠政策，就跑到布魯塞爾鑽營。歐盟在司法領域也實行了“美國化”。歐洲法官不像美國同行那樣喜歡干政，但調整後的歐洲司法體系增加了層級，司法“否決點”也增多。
死路一條
美國政治制度日漸腐朽，因為分權制衡的傳統越來越嚴重和僵化。政黨分歧尖鋭，分權體制越來越無法代表大多數人利益，而是給了利益集團和政治活動組織過度的話語權，未能體現美國主權公民的意志。
美國政治體制如此分化、虛浮，並非歷史上首次。19世紀中期，美國遲遲未能解決邊疆地區的奴隸制問題；19世紀末，美國面對農業國和工業國兩種道路也遲疑了很久。麥迪遜式的分權制衡，以及政黨體制的裙帶關係，適用於治理封閉的的農業國家，但無法解決奴隸制或治理大國經濟、適應現代化交通和通訊技術。
如今，美國再度被本國政治體制所困。美國人不信任政府，不願意讓政府做決定。其他民主國家也經常發生這種狀況。不過，美國國會制訂了許多複雜的規則，削弱了政府的自主性，導致國家決策效率低下、成本高昂。於是，政府表現不好，民眾就愈發地不信任政府。在這種條件下，民眾不願意增税，他們覺得政府在浪費錢。但政府財政捉襟見肘，也就不可能運轉良好，最終陷入惡性循環。
扭轉這種衰敗局面面臨兩個障礙。一個是政黨政治。美國許多政治參與者都承認體制不行，但都想繼續這樣維持下去。民主黨、共和黨都不想切斷來自利益集團的財路，利益集團也都希望自己能收買政治影響力。和1880年代一樣，改革者必須動員哪些與現行體制利益沒有瓜葛的團體。但外部團體很難發動集體行動，需要極強的領導力和清晰的計劃。
另一個障礙是觀念。對於政府失效，美國傳統上的做法是擴大民主參與度、增強政府透明度。例如在1970年代，改革者推動增加黨內初選，擴大公民參與法律事務的範圍，增強媒體對國會監督力度，而加州則試圖用全民投票趕走不盡責的政府。但政治學學者布魯斯•凱恩（Bruce Cain）指出，大多數公民沒有時間、沒有能力、沒有意願去處理複雜的公共政策議題；擴大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。顯然，解決之道應該是減少某些民主化方案，但沒人敢公開呼籲削弱民眾參與度或降低政府透明度。
歸根到底，國內政治弊病已經頑固不化，很難出現富有建設性的改革，美國政治衰敗還將繼續下去，直至外部震盪催化出真正的改革集團、並付諸實踐。
（觀察者網楊晗軼、朱新偉譯）