封楚誠：白宮拖延美軍行動，奧巴馬盡力了？

在長達數月的傳聞與猜測之中，經美國總統奧巴馬批准，北京時間10月27日，美國海軍“拉森”號驅逐艦駛入南沙羣島渚碧礁十二海里領海，並隨後靠近美濟礁巡航。美國國防部長卡特表示此次巡航屬於“航行自由”行動（Freedom of Navigation, FON）的一部分，符合國際法，並表示此類巡航在今後還有可能常態化，美國海軍也有可能派遣航母駛入南海相關海域。

美國此舉被外界視為對中國在南沙羣島主權的挑戰：美國政府長期以來認為包括渚碧礁、美濟礁在內的南沙島嶼屬於暗礁，而中國圍繞這些島礁構築的人工陸地不構成領土範圍。簡而言之，美國政府的觀點認為在渚碧礁十二海里範圍內巡航是行使國際海域的自由航行權。

白宮、國會、軍方，各有各的態度

路透社28日消息則稱，在美國國防部長卡特提出對中國加速興建島礁行動做出回應之後，美國國防部早在今年5月中旬就考慮向南海島礁附近派遣軍機和軍艦巡航，以宣示自由航行的原則。但是，白宮和國務院遲遲不批准執行這項計劃，令一些國防官員感到焦急和不滿。儘管這被網友笑稱為：“觀海同志盡力了”，但也足見在南海問題上，白宮、國會和美國軍方的態度並不是完全一致的。

在軍方和美國國會與外事相關的委員會里，“鷹派”觀點和“中國威脅論”佔明顯上風，一些高級軍官和資深參議員主張通過軍艦巡航等更加強硬的措施否認中國在南海的領土主張，強化美國在東南亞的軍事存在，並加強美國與東南亞國家的軍事同盟。

美國海軍驅逐艦“拉森號”

包括美軍太平洋司令部司令哈里斯在內的一些美國海軍高級軍官，在此前數月中一直私下主張美軍應該更積極地在南海相關爭議海域進行“航行自由”行動，派遣軍艦駛入爭議海域尤其是十二海里範圍內：作為日裔美國人在美軍中的最高級別將領，哈里斯在多個場合表示，中國在南海的領土主張會對美國的經濟與安全造成深遠影響，應該予以強硬反制。在去年12月的參議院聽證會上，哈里斯表示美軍在南海通過軍艦巡航和飛行巡邏從而宣示“航行自由”和“飛越自由”至關重要。

持同樣立場的國會鷹派議員也認為，美軍進入爭議島礁十二海里領海巡航可以更清楚地宣示美方在相關爭議中的立場，即美方不承認中國對南沙羣島諸島礁的主權主張。“鷹派”議員的代表人物、參議院軍事委員會主席、2008年共和黨總統候選人麥凱恩認為，如果美國政府一再限制海軍進入相關島礁十二海里範圍內巡航，事實上就是承認了中國對相關島礁和海域的主權，是對地區穩定尤其是對美國在東南亞地區的戰略盟友不負責任的態度。

國會“中國”黨團（以對華政策為主要關注的議員團體）領袖、眾議院軍事委員會下設海權與軍力投送委員會主席福布斯也在多個場合表示對白宮的失望，並對中國軍事力量的增強和在南海的領土主張表示擔憂；福布斯在接受採訪時表示，白宮應該對中國在南海建造人工島嶼等激進行為進行“懲罰”，並增強自身在南海的軍事存在。與麥凱恩、福布斯等人持相同觀點的還包括參議院相關委員會的主要領袖：軍事委員會副主席裏德、外事委員會主席寇爾克、外事委員會副主席曼南德斯等“鷹派”議員也多次公開表達了對中國的擔憂，並聯名起草公開聲明要求白宮以更強硬的姿態“懲罰”中國。

與國會議員的鷹派對華政策不同，白宮在這一問題上的立場並不明確甚至自相矛盾，以至於眾多國會議員批評“白宮的對華政策就是——沒有政策”。

一方面，自第二個總統任期以來，奧巴馬的“重返亞太”戰略把中國作為外交政策的重心之一，一再敦促中國遵守國際秩序，並稱中國在南海的領土主張是對地區穩定與安全的嚴重挑戰；另一方面，奧巴馬在對華問題上並不決絕，並沒有像國會“鷹派”議員要求的一樣“亮底牌”、採取軍事手段制衡中國，而是想盡辦法避免和中國發生直接軍事衝突。

在外交事務方面，奧巴馬第二任期任命的國務卿克里（接替辭職的希拉里）、防長哈格爾都算是相對温和的“鴿派”——克里在提名聽證會上表示“擔心美國在亞洲增加軍力會激怒中國”，防長哈格爾更是難以服眾，既搞不定鴿派，也搞不定鷹派，以至於“被辭職”。顯而易見，這樣的人事任命也不能滿足奧巴馬政府所謂的“對華政策”。皮尤研究中心（Pew Research Center）於2013年底公佈的調查報告顯示，約有52%的美國民眾對奧巴馬政府的中國政策表示不滿，這足以説明奧巴馬政府的中國政策收效欠佳。

亞太是奧巴馬最後的賭注

奧巴馬的對華政策如此彆扭，首要原因是自其上台以來一直面臨的國內困局。貫穿整個奧巴馬任期的主題是美國的國內問題：自上任伊始，奧巴馬政府面臨的主要問題就來自國內而非國外：高失業率、難以為繼的經濟增長、政府居高不下的財政赤字使得美國民眾難以將目光轉向國外。另一方面，奧巴馬自己力推的醫改法案、移民改革和槍支管理也佔據了其大量的精力。在共和黨先後控制參眾兩院後，奧巴馬面對的局面更加艱難，這使得他很難把主要精力放在應對中國崛起上。與此同時，奧巴馬任內五角大樓、國務院的經費開支一再削減，無論是外交行動還是對外軍事行動都受到經費削減的限制，這也使得白宮在具體措施上的選擇受到侷限。

另一個原因是，隨着中國經濟和國際地位的崛起，美國不得不依賴中國在諸多國際事務上發揮作用，貫穿奧巴馬任期內的中美關係合作大於分歧。自奧巴馬上台以來，中美經貿往來持續升温，中國已經是美國對外出口的最主要市場之一，中國對美投資也經歷了大幅度的增長。在政府層面，一方面，中美兩國包括戰略和經濟對話、省州長論壇在內的多領域高層對話進一步加強，另一方面，中美兩軍的友好往來也在日益完善。此外，在朝核、伊核等國際問題上，美國對中國的依賴度也進一步增強。這些原因共同作用，使得白宮不得不在對華政策上慎之又慎，避免直接軍事衝突或擦槍走火破壞中美兩國大局。

而奧巴馬此次批准美軍太平洋司令部採取“強硬”措施巡航南海，並考慮採取進一步軍事手段應對“中國威脅”，某種程度上是迫不得已。

奧巴馬總統任內的外交重點一是在阿富汗和伊拉克撤軍，二是完成重返亞太的戰略佈局。然而美軍倉促撤離中東造成的權力真空在現在看來已經造成了不可挽回的影響。在阿富汗問題上，奧巴馬本期望通過2009年-2014年的增兵“速戰速決”，徹底結束自2001年以來美軍在阿富汗的軍事行動，然而阿富汗政府軍不能獨自應對美軍撤離後留下的爛攤子，民選政府更是無力應對地方武裝、宗教勢力。與此同時，隨時可能捲土重來的塔利班武裝已經不再是預言，昆都士的淪陷足以證明在塔利班武裝面前美軍的不可或缺。這一系列因素導致奧巴馬一再推遲撤軍計劃——就在本月15日，奧巴馬不得不宣佈5500名美軍至少還要駐紮到2017年。

在伊拉克，美軍的撤退同樣造成了不穩定的政治局勢，ISIS極端武裝乘虛而入奪取多個戰略重鎮，其在中東及北非地區肆無忌憚的滲透也使得敍利亞內戰進一步惡化。在本週的參議院聽證會上，美軍高級將領已經提出增兵伊拉克的計劃，這無異於全盤否定了奧巴馬早期的伊拉克戰略。隨着俄羅斯介入敍利亞局勢，奧巴馬的計劃非但未能在中東地區重塑秩序，反而是“引狼入室”、“引火燒身”——可以説，奧巴馬任內的中東外交是失敗的。

隨着總統任期行將結束、中東政策面臨全盤失敗，亞太政策成為了奧巴馬最後的賭注，如果不能夠在亞太地區有所建樹、滿足國會和軍隊“鷹派”日益高漲的呼聲及其亞太盟友對“老大哥”的期待，奧巴馬整個任期的外交政策便乏善可陳，更遑論留下什麼外交遺產：一些美國國內分析甚至指出，奧巴馬“軟弱”的外交政策會極大降低美國在其亞太盟友心中的可信度，這將是下一任總統不得不面對的危機。

正是在這樣的背景下奧巴馬批准了美國海軍的“航行自由”行動，可以説，這是奧巴馬在中東戰略失敗後挽回顏面的一步棋。我們從哈格爾辭職後上任的新防長卡特也可以看出奧巴馬對華政策的變化——較其前任的“鴿派”立場，卡特在國防部和軍隊內部有廣泛的人脈，且其“亞太再平衡”的思路是以軍事部署、軍力前突為主，依託島鏈體系構築針對中國的防禦網，符合“鷹派”的呼聲。因此，此次“拉森”號驅逐艦巡航也許只是奧巴馬政府較之前更為激進的新對華政策的一個開端——中美新型大國關係是否能如中國所願為未來的亞太秩序奠定和平的基礎，還要美國對華政策的下一步走向了。

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