張斌：登陸演習也上了，下一個目標是“邦交國”？

【台灣“大選”落幕，民進黨上台，外界猜測兩岸關係或走入跌宕期。1月20日，央視《軍事新聞》欄目報道了軍部駐紮廈門的第31集團軍近期在東南沿海進行大規模實彈登陸演習的消息。21日，台灣偏綠媒體《自由時報》在頭版位置刊登了蔡英文專訪，她首度提及，尊重“九二會談”這個事實，以此為基礎推動兩岸關係。

蔡英文對兩岸關係的最新表述是否為其未來施政要點，仍有待觀察，不過，至少蔡英文的身段放軟了。選舉前夕，前國民黨“立委”蔡正元追打蔡英文繼承陳水扁“烽火外交”，台灣18個“邦交國”已經在北京排隊了。消息是否屬實，不得而知，但不可小窺其威懾力。在本文作者看來，蔡英文與其費盡心思考慮如何積極“外交”，不如把精力花在如何推動兩岸關係和平發展，這樣才真正對台灣有利，對台灣人民有利。】

蔡英文在台灣“大選”中如期獲勝，民進黨也在“立委”選舉中囊括過半席次，相較於陳水扁時期的“朝小野大”，這次可謂實現了“完全執政”。選舉結果反映了台灣選民的意願，是台灣當局合法性的主要來源。

但台灣的特殊之處還在於其外部合法性的問題，即國際社會的承認與認可。從選後這幾天的情況可以看出，無論是台灣“外交部”第一時間公佈各國對新當選領導人的祝賀情況，還是台灣媒體接連報出諸如“瑞典國家電視台在選舉報道中出現‘台灣共和國’字樣”、“挪威移民局承認台灣是國家”、“英國網友發起承認台灣是國家的聯署請願”（注：請願人數目前已超過1萬，英國政府將啓動響應程序，對此議題作出回應）這樣的新聞，都是在竭力營造一種國際承認的氛圍，為即將上任的蔡英文政府積累外部基礎。

而在這種基礎之中，“邦交國”自然是極其重要的一環，因為它最能體現出對國家主權的認可。正如台灣前“外交部長”楊進添所言，“‘邦交國’的重要性在於，國際間一定要有外交承認，才能構成主權國家的必要條件，所以台灣必須要維持‘邦交國’”。但由於台灣當局在國際上缺乏正當性的客觀事實，使其在建立“邦交”問題上舉步維艱，甚至要“維持現狀”都很困難。

台灣大選之前就多次有人警示過，2016民進黨執政後可能引發“雪崩式斷交”。事實上，勝券在握的蔡英文早就意識到了這個問題，數月前便開始陸續拜會“邦交國”駐台使節，承諾上任後雙邊合作及各項援助政策都將延續，以防範上任後可能出現的“外交動盪”。

台灣的“邦交國”是些什麼國家？

台灣所謂的“邦交國”目前共有22個，除了全世界天主教中心的梵蒂岡是台灣在歐洲唯一的“邦交國”，其餘的則是3個在非洲、6個在大洋洲、12個在美洲，大多數是地處加勒比海地區的拉美國家。台灣當局向來重視“邦交國”的數量，尤其會被當作領導人的“外交成績單”。就像陳水扁讓台灣“邦交國”丟了9個，至今都被馬政府和國民黨揪住不放。但與政府的緊張態度相反，台灣老百姓似乎並不那麼在意，尤其是年輕人。據台灣2015年青少年國際觀調查結果顯示，對於台灣“邦交國”數量，僅有三成五的青少年選擇了21至30之間。

提到台灣的“邦交國”，往往會被形容為是一些“小而窮”的國家。的確，在網上檢索一下這些國家的名字，就會看到諸如梵蒂岡是“世界上面積最小的國家”、瑙魯是“世界上最小的島國”、薩爾瓦多是“中美洲面積最小的國家”這樣的描述。通過觀察這22個國家的統計數據可以發現，除了上述幾個“最小”之外，像美洲國家圖瓦盧的國土面積只有26平方公里，人口數還不到1萬，也是“小得可憐”。細數一下，國土面積小於台灣的國家有15個，且有10個甚至不到台灣的十分之一大。

再來説窮，除去宗教性質的梵蒂岡，以及缺乏經濟數據的瑙魯，根據世界銀行的統計數據顯示，剩下的這20個國家中，有一半是處於中低收入及以下的，教育普及、社會治安與醫療衞生仍然是這些國家所要解決的難題，比如危地馬拉的文盲率約21%，斯威士蘭成年人族羣艾滋病感染率約26.5%，所羅門羣島還沒有現代經濟生活等，就連前兩年台灣剛“被斷交”的岡比亞也是“非洲最不發達的國家之一”。

需要注意的是，剩下的另一半國家則處於中高收入及以上水平，巴拿馬近年來的經濟一直處於良好的增長狀態，帕勞也是太平洋島國中相當富有的國家。可見，將台灣的“邦交國”簡單歸類為“小而窮”並不十分準確，也不利於觀察台灣與這些國家的關係發展。

台灣與“邦交國”的關係如何？

上文已經提過，“邦交國”在法理上的意義，主要是國家主權的構成要件。對於台灣而言，現實意義則在於寄希望這些國家在其重返聯合國及參與相關國際組織等議題上能所助力。台灣當局曾表示，每年大約有15-16個“邦交國”在聯合國大會、世界衞生大會及相關峯會等國際場合為台灣執言。

去年第70屆聯合國大會上，聖文森特和格林納丁斯總理就表示，台灣是負責任的全球公民，夠資格參與聯合國，主張改變把台灣排除在外的作為；斯威士蘭國王也呼籲聯合國考慮台灣的會員國資格。據台灣媒體報道，去年聯合國大會上，共有16個“邦交國”力挺台灣，與近幾年的發言數持平，台灣民眾則紛紛為這些“仗義”的國家“好評”、“點贊”。

不過，仍有近四分之一的“邦交國”並沒有為台灣説話，其中，梵蒂岡、巴拿馬、洪都拉斯、多米尼加已經連續幾年保持沉默，薩爾瓦多、尼加拉瓜、危地馬拉也僅是斷斷續續而已，這些國家都多次被島內政治人物點名存在“斷交危機”。

事實上，外交關係與經貿關係有着密切的聯繫，存在貿易互賴關係的國家，往往能培養起更多的共同利益，並在互動中加深瞭解與互信，從而更容易在外交政策方面採取一致行動。台灣雖然與巴拿馬、危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜等簽署了自由貿易協定，但貿易額少之又少，只佔台灣全球貿易的0.14%，與台灣貿易額最高的巴拿馬，也僅2.66億美元。即使把所有“邦交國”的貿易額相加，也才10多億美元。而2014年台美貿易額達674億美元，台日貿易額為616億美元。從這個層面上講，台灣欲與“邦交國”維持、鞏固穩定的“外交”關係似乎缺少了一種有效途徑。

另外一個觀察點在於“邦交國”駐台使節的等級，除了聖文森特和格林納丁斯沒有在台灣設置使館以外，剩下的國家中，梵蒂岡、伯利茲、所羅門羣島目前僅派駐“臨時代辦”，而前兩年更曾出現過三分之一“大使”空缺的情況。所謂“代辦”是由一國外交部長向另一國外交部長派遣，屬於較低級別的外交代表，而“大使”、“公使”則是由國家元首派駐。存在這樣的現象，不免讓人懷疑是否有“撤退”的打算。畢竟，與台灣有過“斷交”經驗的國家真不少，而且有些還是反覆“斷交”與“建交”，現在的“邦交國”布基納法索、瑙魯、尼加拉瓜、聖盧西亞都屬於此類情況。

台灣用什麼來建立和維繫“邦交”？

翻開台灣的“外交史”，可以發現島內經常以援助作為籌碼來維繫“邦交”，因此被人譏諷為“凱子外交”。台灣“外交部”2015年編列預算84億新台幣（約2.5億美元）以援助“友邦”，援助的方式包括提供資金、投資、基礎建設、技術團、獎學金等。另據台灣相關人士透露，過往與台灣“斷交”的國家還欠着5億美元，可謂賠了夫人又折兵。

此類“金錢外交”也常帶來負面效應，比如去年12月，薩爾瓦多前總統弗洛雷斯因涉嫌挪用台灣2003-2004年給予該國捐款等罪名而受審。據悉，弗洛雷斯任內收受台灣“外交部”1500萬美元捐款，台灣稱部分作為2001年薩爾瓦多大地震後重建的專款，但證據顯示所有款項均直接存入弗洛雷斯私人帳户。而2013年5月，危地馬拉前總統波蒂佑在紐約聯邦法庭認罪，承認2000至2004年擔任總統期間收受台灣當局250萬美元政治獻金，作為維持與台灣地區“外交關係”的代價。

陳水扁與蔡英文

除了金錢，不同時期的“外交政策”也影響着台灣“邦交關係”。陳水扁時期所奉行的是“烽火外交”，強調不再被動地守住“邦交國”，而是以游擊戰的理念，主動去世界各地點火，進行攻擊性的“外交”，為台灣在“外交”上爭取更大的迴旋空間和談判籌碼。做法上主要是積極出訪“邦交國”，利用金元來換得“邦交國”在聯合國為台灣發聲，藉故過境非“邦交國”，努力尋求與非“邦交國”“建交”，尤其是和中國大陸有領土糾紛的國家，並在國際場合推動台灣正名運動。

不過，這一政策始終飽受批評，甚至讓美國都認為是“麻煩製造者”，最終令台灣增加了3個“邦交國”，卻丟了9個“邦交國”，總數從29下降至23個。馬英九上任後推動的是與之完全不同的“活路外交”，提出以務實主義為原則，與大陸在國際社會“和解休兵”，不再互相挖角、惡性競爭，而是找尋可能的對話、互動模式，並在國際領域積極推動人道援助與促進和平的工作，取得了一些成績。在“活路外交”推動下，“邦交國”只斷了岡比亞一個（注：與大陸無關，岡比亞至今未與大陸建交），其他方面還包括免籤國數量、對外簽署協議數量都有所上升，同時讓美國頗為“放心”。

蔡英文的“外交”路在何方？

蔡英文在此前候選人電視辯論中曾經批評馬政府的“外交休兵”政策，造成“外交人員不知為何而戰”，導致“外交關係”要看中國大陸臉色，被輿論認為是重回“烽火外交”的道路。儘管她之後極力否認，認為只是要表現“積極外交”的態度，以自身實力做實質的交往、實質的連結，跟其他國家建立互利的關係和堅實的友誼。

但現實恐怕無法如她所願，台灣與大陸之間存在的巨大的實力差距已經決定了一切。台灣的“邦交國”們雖然有大小、貧富差異，但在務實而有彈性地開展“外交”這一點上是相同的，他們都以國家生存和利益為歸屬，爭取經濟發展上的協助，對於他們而言，如何選擇似是一目瞭然。

每逢有“邦交國”舉行政府換屆，每當有“邦交國”與大陸達成合作協議，台灣當局都會擔心他們的“邦交關係”就此中斷。台灣所謂的“邦交國”問題，歸根結底是在兩岸關係的大框架之下，沒有兩岸關係和平穩定的發展，就不存在台灣所謂的“邦交關係”。因此，蔡英文與其費盡心思考慮如何積極“外交”，不如把精力花在如何推動兩岸關係和平發展，這樣才真正對台灣有利，對台灣人民有利。

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