王晉：土耳其向歐盟要60億，真是強盜綁了劫匪

近日土耳其和歐盟就難民問題終於達成了一致性意見。根據相關的共識意向，土耳其承諾將接收遣返自希臘的“不正當移民”，而歐盟同意加倍提供難民援助資金共60億歐元、對土耳其公民入歐免籤和加速土耳其加入歐盟的談判進程。長久以來在難民問題上土耳其和歐盟國家之間的相互“扯皮”總算有了一個靠譜的初步解決方案。

歐盟和土耳其互踢皮球，千萬難民成交易籌碼

艱難的外交博弈

根據歐盟會後發佈的公報，土耳其和歐盟在難民問題上達成了6項基本原則，這6項基本原則包括：遣返所有經土耳其進入希臘的難民費用由歐盟負擔；加快實施簽證自由化路線圖，最遲於2016年6月之前取消土耳其居民進入歐盟的簽證要求；在現有承諾框架內安置每一名由希臘進入土耳其和由土耳其進入歐盟的敍利亞難民；歐盟加快30億歐元資金的發放，並就提供更多難民援助資金做出決定；為土耳其入盟談判取得新進展做準備；雙方共同致力於提高敍利亞人道主義條件，為敍利亞居民創造安全居住環境。

如果我們分析這六項基本原則，不難發現其實土耳其和歐盟之間關於難民問題的共識並不僅僅侷限在難民問題本身，甚至涉及到了土耳其加入歐盟的相關決定。因此此次共識被歐洲視作一種“政治綁架”。

此次難民協議草案，最早由土耳其總理達武特奧盧在6日和德國總理默克爾以及荷蘭首相馬克呂特會面時提出，當時這就是一份野心勃勃的一攬子計劃。應當説，這樣將難民問題與加入歐盟相結合的計劃，也讓默克爾和馬克呂特吃驚不小。但是隨後儘管經歷了6個小時的“馬拉松”會談，歐洲人卻並沒有能夠降低土耳其人的野心，最終協議出爐也僅僅是一個時間問題而已。到了8日，土耳其和歐盟雙方宣佈達成6項基本原則，將繼續商討協議細節，期望在下週歐盟峯會期間討論並最終獲得通過。

其實這已經不是土耳其和歐盟第一次就難民問題達成相關合作方案，早在2015年11月，同樣是在布魯塞爾，同樣是由德國牽頭，土耳其和歐盟的合作意向就已經初現雛形。根據當時的難民協議，土耳其將盡力幫助歐盟解決難民危機，吸引難民安置在土耳其不再前往歐洲，將難民難題留給土耳其，歐盟藉此脱身；為了能夠“報答”土耳其，歐盟將會對土耳其提供資金支持，並且2016年10月份以前將會大大放寬土耳其人的簽證要求，甚至一部分人可以免簽入境。此外雙方還同意在經濟、能源和政治事務上加強合作和增進對話。

但是時隔數月之後，土耳其和歐盟再次達成新的難民協議。這次不同，與土耳其對於歐盟“低效率”的不滿有關。土耳其總統埃爾多安指責歐盟在去年11月承諾的30億歐元援助遲遲沒有到位。埃爾多安明確表示：“已經近４個月過去，錢還沒有到位。我希望達武特奧盧能夠帶着錢回來。”

與2015年底的難民協議相比，這份新的難民協議有着兩個方面的巨大不同。一個巨大的不同，是此次協議中不僅涉及到阻止難民前往歐洲的問題，同時增加了如何處理滯留在希臘的難民問題。土耳其專門提出將會和希臘合作共同致力於安置偷渡到希臘的難民，並且將這些難民帶回土耳其。由之前的“阻止”變為現在的“停止”，土耳其所要承擔的難民負擔無疑也會變得更重。土耳其和歐盟之間的協議提出了“一比一”配比的“遣返”和“重新安置”方案。這一方案意味着一張從土耳其到希臘的偷渡船票，不會給敍利亞移民帶來留在歐盟的希望，而是會被遣返；歐盟同意通過合法途徑，直接安置在土耳其的敍利亞難民。歐盟認為這一方案“改變了遊戲規則”，有助於從源頭上緩解難民壓力。據悉，歐盟已經確定為土耳其留出７萬個敍利亞難民的“空位”。對土耳其而言，該方案意味着必須要收容數以萬計的移民並逐一確定他們的身份，要耗費大量的時間和金錢才能完成。

另一個巨大的不同在於，土耳其此次將會負擔的難民不僅僅侷限在所謂的“經濟難民”，即通過土耳其前往歐洲的阿富汗、伊拉克和其他國家的難民，還將承擔對於過境土耳其的敍利亞難民的責任。根據此次協議，土耳其無疑將會負擔更多的難民數量，這也意味着土耳其所面臨的責任更重。第三個方面是土耳其將會通過此次協議和希臘拉近關係，在打擊走私、偷渡和人員遣返方面與希臘共同合作。這方面的改變可以追述到今年2月份德國總理默克爾訪問土耳其時，提出希望能夠藉助北約的力量幫助土耳其和希臘打擊愛琴海的走私和偷渡問題。儘管德國等西歐國家受到的難民衝擊最為嚴重，但是包括希臘和其他巴爾幹國家則受到最直接的影響。

土耳其的難民風險

土耳其此次在難民問題上看似得到了來自歐洲諸多方面的保障，藉機“趁火打劫”歐洲，但是實際上土耳其自己也將承擔巨大的風險。現如今在歐盟的幫助下，土耳其終於可以系統性地應對、解決難民問題。要知道，土耳其國內現在大約有220萬名難民。雖然大部分難民都已經登記在冊，但是其中只有14%的人住在難民營中，其他大部分人都散落在全國各地，缺乏統一領導和管理。

土耳其的難民中，尤其以敍利亞難民為多數。這些來到土耳其的敍利亞難民，根據經濟條件可以劃分為“權貴階層”和“平民階層”兩部分。對於“權貴階層”來説，這些人舉家在2011年敍利亞動盪爆發之後不久即來到了土耳其，在土耳其各大城市的核心區購買土地和房屋，並且將自己的家人安置在此。這些“權貴階層”中的不少人在土耳其“招搖過市”，開着最好的汽車，僱傭當地土耳其人做保鏢和保姆，甚至汽車仍然沿用敍利亞的車牌照。這些“權貴階層”或多或少都與敍利亞政府和國有企業有着一些聯繫，因此其飛揚跋扈也惹得一些土耳其民眾的不滿。

與之相對的，則是不少因為戰爭而流離失所不得不來到土耳其的“平民階層”。這些人相對較為落魄，失去了家園又沒有鉅額的財富，只能露宿街頭，並且拉幫結派形成地下組織來討生活。在伊斯坦布爾的街頭，隨處可見抱着孩子的婦女乞丐以及站在各個旅遊景區和飯店門口蹭吃蹭喝的髒兮兮的孩童。此外，由於大量敍利亞人的到來，使得土耳其治安狀況也急劇惡化，偷搶事件也開始增多。與之相應，土耳其國內的安全狀況也面臨威脅，秉持着伊斯蘭極端主義的激進分子也暗藏於難民之中，在土耳其形成地下網絡，給土耳其的情報防控工作帶來巨大壓力。從2015年至今，土耳其發生的多起恐怖襲擊事件，都或多或少同土耳其境內的“伊斯蘭國”和其他極端主義組織關係密切。

大批湧進的難民也給土耳其帶來困擾，圖為在土耳其的敍利亞小難民

難民管理其實非常困難。與外界想象的難民會老老實實呆在難民營中不同，難民營內部往往會因為各類瑣事引發幫派鬥爭，管理者往往無法完全壓制住難民內部不同羣體之間的矛盾；此外難民之間還相互“通氣兒”，藉助網絡平台相互聯繫。比如筆者認識的一位女性學者曾經深入土耳其的難民營對受傷的難民女性做心理疏導。這位學者驚奇地發現，難民們會利用包括臉書、推特乃至whatsup等軟件進行聯繫，前往東歐國家往往好似相約“吃飯”，數百人甚至數千人在網上約好，隨後同一時刻集結完畢，再利用當地的偷渡團伙進行串聯，讓當地政府頭疼不已。

對於土耳其來説，如何搞定難民問題是一個重要的議題。土耳其一直希望能夠得到歐洲在資金方面的幫助，畢竟對於土耳其這個並不富裕的國家來説，幾百萬的敍利亞難民意味着巨大的社會負擔和政治風險，如何安置需要大量資金。此外，土耳其也希望通過難民安置問題換來歐盟在土耳其加入歐盟問題上的“開放”。儘管2002年“正義與發展黨”執政以來土耳其伊斯蘭化較為明顯，但是土耳其仍然沒有放棄加入歐盟的努力。藉此機會能夠在簽證問題上逼迫歐盟放鬆要求，也是土耳其拿得出手的一張“王牌”。

不過土耳其能否同歐盟達成最終的協議，現在還有幾個方面的巨大問題。首先是歐盟內部意見仍然不統一，默克爾力促歐盟與土耳其就難民問題達成協議，但是一些中歐國家領導人反對，他們擔心今後將被“攤派”難民份額。對土耳其入盟有疑慮的法國也不支持迅速給予土方免籤。法國總理奧朗德8日説，土耳其必須達到72項歐盟規定，才可能在7月前獲得免籤待遇。因此土耳其和歐盟的相關共識最終能否實現為協議，仍然很難説。

其次是土耳其和歐盟之間的相關共識，也受到了來自一些國際組織乃至聯合國的壓力。這方面的壓力主要是基於“避難申請”方面考慮的，很多難民希望能夠通過土耳其逃亡歐洲以躲避“政治迫害”，這些難民中不僅有敍利亞人，也有一些來自土耳其國內的庫爾德人。如果都將通往歐洲的逃難之路徹底封死，將很可能造成巨大的人道主義危機。對於國家和政治來説，舉手投足之間人命如草芥，但是對於個體來説，任何犧牲都意味着可能隨之而來的巨大災難。

第三是歐盟內部尤其是希臘和塞浦路斯可能對於=給予土耳其更多的簽證方便心存不滿。希臘和塞浦路斯是阻止土耳其加入歐盟的主要反對者，其原因主要涉及到土耳其在塞浦路斯問題上的立場。塞浦路斯自上世紀70年代以來一直處於南北分立狀況，北塞浦路斯被土耳其承認為一個主權國家，但是除了土耳其之外世界上並無第二個國家承認其合法性；南塞浦路斯則被國際社會廣泛承認，在2004年加入歐盟並且一直以整個塞浦路斯合法代理人自居。南北塞浦路斯問題一直困擾着土耳其-希臘-塞浦路斯關係。如果土耳其距離加入歐盟更近一步，很可能會給塞浦路斯問題的最後解決帶來巨大阻礙，因此希臘和塞浦路斯無疑將會設置障礙阻撓最終協議在歐盟通過。

面對難民潮，歐盟打算讓土耳其分擔壓力，但土耳其有自己的考慮，不願對歐盟言聽計從，因此在峯會上提出了新要求作為回應。不過無論是如何分擔，這些方案對於當前難民帶來的政治難題都只是“治標”而已。從這個方面講，難民問題在未來無疑仍然將會困擾土耳其和歐盟。

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