桂華：“兩權”抵押貸款，並不挑戰土地公有制

【3月24日，中國央行發佈農村“兩權”抵押貸款試點辦法，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求。所謂“兩權”，是指農村承包土地的經營權和農民住房財產權。有評論認為，這項政策的試點，將有利於打破城鄉二元土地制度，但也有人擔心，“兩權”抵押貸款將產生新一輪的食利階層，破壞集體土地所有制。

然而仔細研讀《辦法》，我們發現，這項試點政策同時要求：“堅持不改變公有制性質、不突破耕地紅線、不層層下達規模指標，用於抵押的承包土地沒有權屬爭議……”，可見土地公有制仍舊是我國的基本土地制度。正如本文作者、華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士後桂華所分析的，集體土地並不是不能參與市場配置，但這種參與仍需遵循公有制原則，“針對當前我國正在推行的土地制度改革試點工作，中央確定改革的底線之一是‘堅持公有制’，顯示改革者對土地制度社會主義憲法秩序的堅持。”】

農村土地進入流轉市場並不破壞土地公有制

2007年《物權法》實施以後，國內學術界開始討論集體土地所有權與國有土地所有權平等保護問題。《物權法》第三條規定，“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”，《物權法》第四條規定，“物權受到法律保護”。一些人認為集體土地所有權且具有與國有土地同等入市權利，要求取消徵地。這種觀點擴大對土地制度的物權解釋，民法所有權與政治上的所有制混淆。

我國出台《物權法》是為了保護國家、集體和個人在市場經濟活動中的平等財產權利，卻沒有取消國家、集體與個人等不同主體在所有制方面的差別。在土地制度方面，儘管集體土地所有權與國家土地所有權作為兩種物權是平等的，但是土地集體所有與土地國家所有作為公有制兩種實現形式並不平等。土地集體所有屬於部分勞動羣眾佔有生產資料，土地國家所有屬於生產資料全民所有，二者存在政治意義上的“小公”與“大公”差別。

流行的觀點是忽視土地作為基本生產資料具有的所有制內涵，致使《憲法》第十條所區分的“國家所有”與“集體所有”被單純解釋為民法所有權。實際上，我國土地制度起點是《憲法》第六條中的“生產資料的社會主義公有制”，《憲法》第十條是對《憲法》第六條的落實。單純民法物權話語不能解釋我國土地制度，我國土地制度也不能按照單一物權原則設置。

從物權平等保護角度質疑我國城鄉建設用地二元制度“違憲”，實質是從土地私有制角度理解我國土地制度。在土地私有制下，土地可以成為私人財產對象，也允許土地在市場上自由交易，土地在不同主體間轉移要按照商品公平交換原則處理。很多土地私有制國家也存在大量公有土地，如美國約30%土地為聯邦政府所有。土地私有制下政府進行土地徵收屬於強制性購買，獲得土地所有權的政府與喪失土地所有權的私人之間存在商品交換關係，因此要按照等價原則補償。

在土地管理實踐中，國務院授權地方政府行使國有土地所有權，如縣市政府具有出讓國有土地使用權的權利。在行使土地所有權方面，我國地方政府與美國聯邦政府不同，前者以政治身份而非民事身份出現。我國政府進行土地徵收是生產資料部分勞動羣眾所有向全民所有的轉換，農民喪失基本生產資料後，國家要為其提供替代勞動就業途徑，我國徵地補償是按照土地的生產資料屬性而非土地商品屬性進行的。或者説，土地在我國本身是禁止交易的，在不存在土地市場情況下，集體土地轉化為國有土地不可能按照商品等價交換原則處理。

農村小產權房歷來是爭議焦點

公有制下土地禁止交易，並不意味土地作為生產要素不能在一定條件下參與市場配置。土地使用權流轉是運用市場手段優化土地要素的方式，這在建設用地上表現為國有土地使用權出讓、轉讓和抵押。國家壟斷土地一級市場的目的是將城鎮化帶來的土地自然增值收益收歸公有。

儘管農村集體經濟組織佔有土地也是社會主義公有制的實現形式，但是集體土地屬於部分勞動羣眾所有，而城鎮化是整體經濟社會發展產物，城鎮化過程中的建設用地增值收益不能由部分勞動羣眾獨佔，因此禁止集體土地進入城鎮建設用地市場。國家壟斷土地一級市場不僅是利用經濟槓桿促進城鎮建設用地資源優化配置，而且實現城鎮化過程中土地增值收益歸公的目的，城鄉建設用地二元制度具有合法性。

從生產資料角度設置土地制度，將生產資料公有制當做建構我國土地制度的起點，反映我國土地制度的社會主義憲法秩序。新中國成立以後，經過新民主主義革命消滅封建地主土地所有制，實現“耕者有其田”的土地私有制，之後經過社會主義革命又逐步消滅土地私有制，實現土地生產資料的社會主義公有制。1982年《憲法》相關規定是對我國土地社會主義革命成果的集中總結，具體落實為《憲法》第六條規定的“生產資料社會主義公有制”這一土地最高憲法原則，並進一步在《憲法》第十條中以城鄉土地分別為“國家所有”與“集體所有”這種帶有民法色彩的概念表達出來。

“國家所有”與“集體所有”既包含所有制內涵，也可落實為民法所有權，在此之後的具體土地管理制度都是上述憲法原則的具體化。從新民主主義革命到社會主義革命，貫穿我國土地制度的一致原則是消滅土地食利階層。在封建土地制度下，地主階層基於對土地的壟斷佔有而攝取社會財富，新民主主義革命實現地權平均佔有並消滅不勞而獲的土地食利者，再經過社會主義革命取消土地私人佔有實現地租的社會化。國家壟斷土地一級市場政策是當前快速城鎮化階段對土地制度社會主義憲法秩序的落實。允許集體建設用地入市相當於部分勞動羣眾以變為土地食利階層，與“消滅人剝削人的制度”的社會主義公有制理念相悖。

部分經歷過資產階級民主革命的西方國家儘管承認土地私有制，但依然會通過徵收不動產税和土地增值税剝奪私人享有的地租收益和土地增值收益，“風能進、雨能進，國王不能進”的絕對土地所有權在現代社會並不存在。與土地私有制國家通過徵税方式限制土地食利階層的方法不同，我國直接取消土地私有制並通過國家壟斷土地一級市場政策來消除城鎮化過程中基於土地壟斷佔有而產生的財富不勞而獲現象。一種觀點是主張參照國外經驗來改革我國土地制度，通過徵税來解決集體建設用地入市後的土地增值收益分配問題。

對此需要反思的是，我國當前有無必要全盤推倒現有制度並再建立一套完全新的制度，並且這種新辦法在技術上是否可行，以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外，一些國家實施的土地自由入市加徵税辦法是建立在土地私有制基礎上，土地私有制國家的土地憲法原則是保護私人土地財產權。在我國引入集體建設用地入市加徵税辦法，本質是承認集體土地所有權為類似法人所有權的“私權”，這與“集體所有”的公有制內涵不相容。

我國土地制度的起點是生產資料公有制而非民法所有權。針對當前我國正在推行的土地制度改革試點工作，中央確定改革的底線之一是“堅持公有制”，顯示改革者對土地制度社會主義憲法秩序的堅持。如何落實十八屆三中全會提出的建立城鄉建設用地統一市場是當前制度改革面臨重大問題。建立城鄉建設用地統一市場的改革目標，不可簡單理解為農村集體建設用地直接入市。中央提出建立城鄉建設用地統一市場是為更有效配置土地資源和更公平分配土地增值收益。以“小產權房”建設為代表的集體建設用地直接入市方式，僅僅是讓少部分農民獲得土地增值收益並重新培育一批土地食利階層，這種形式的城鄉建設用地統一市場不在改革目標之內。在探索總結出更公平有效的具體操作辦法之前，現行城鄉建設用地二元制度不宜貿然拋棄。

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