周建軍：自由經濟體制？美國的產業政策可不算少

正如在當下的產業政策爭論中多數國人所誤解的，也正如多數美國人所有意或無意否認的，美國經常被認為是一個自由放任、從來沒有產業政策的經濟體制。然而，歷史和事實都顯示：美國政府不僅不是常人所言的自由放任的經濟體制，而且是按照傑佛遜的修辭説，按照漢密爾頓的政策做的政府，即在意識形態方面宣揚自由放任、而經濟實踐中大量運用產業政策的經濟體制。

林毅夫、張維迎 產業政策爭辯

美國政府的產業政策，既體現在政府對企業研發方面每年1000多億美元的直接支出等方面，也體現在政府對企業旨在實現“規模經濟”和“技術創新”的併購重組活動的支持和引導。

歷史視角的美國產業政策

產業政策作為一種推動經濟發展的政策工具，至少從民族國家誕生以來，就不同程度地存在着。廣義地看，產業政策既包括狹義的產業技術政策，也包括廣義的產業組織政策。漢密爾頓、李斯特、格申克龍等產業政策的提倡者們從不同的角度強調了發達國家和發展中國家在經濟發展過程中的產業政策的重要作用。

產業政策批評者們卻認為，市場可以自我運行良好，即便市場會失靈、政府也會常常失靈，並不一定具有挑選勝者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。然而，有意義的討論應該超越要不要產業政策，而應該聚焦於要實施什麼樣的產業政策。

由於不同的經濟發展階段、經濟政策實施能力、經濟發展資源稟賦等，產業政策也會因時因地而被賦予不同的涵義和側重。關於產業政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企業家、美國微軟公司創始人比爾·蓋茨早在2015年11月的《大西洋月刊》就對美國長期以來的產業政策給予了高度評價，並呼籲美國政府加大對新能源等私人投資不足領域的投資。

從歷史來看，以明確的或者不明確的方式使用產業政策，也正是美國等發達國家真實的經濟史。從18世紀獨立建國到現在，美國政府的各類產業政策一直不同程度地存在，並由美國立法機構、行政機構和司法機構共同實施，對美國經濟發展發揮了重要作用。從對特定產業的政府補貼、保護性關税和進出口配額，到鼓勵外國先進技術的進口、禁止創新的工具和機器的出口和製造業投入的税收減免，再到改善國家的道路和隧道網絡（降低商品的交通成本），剛剛建國的美國產業政策都有涉及。

以美國的幼稚產業保護為例，正是由於美國政府實施的關税保護，才使得美國的幼稚工業產業得以生存、戰略產業得以不斷發展起來。如上，從金融信貸、基礎設施、國際競爭、公民教育到工業製造的產業政策，為19世紀美國產業的快速發展創造了前提和條件。這種基於對幼稚產業的保護性關税、國家銀行、國家基礎設施投資的國家經濟發展模式，被後世的經濟史學家們稱之為“美國體制”。

從大蕭條的應對到“二戰”後美國經濟的全面復甦，美國產業政策的邊界和角色大大地擴充了。1929年到1932年的美國經濟大蕭條，多少年以後仍舊讓美國人記憶猶新。彼時執政的胡佛政府，做了不少工作阻止大蕭條的蔓延，但屢屢未能奏效。直到羅斯福新政乃至第二次世界大戰之後，美國經濟才徹底走出大蕭條的陰影。在此期間，美國政府對經濟活動的干預大大地增加了，美國的產業政策邊界被大大地擴充了。

美國存款聯邦保險公司、美國重組融資公司、美國農業調整法、美國產業復甦法、勞工進步管理法等一大批政府機構或法案被建立或批准，被用於風險防範、貧困削減、幫扶就業和經濟振興。隨着第二次世界大戰的爆發，羅斯福重組或建立了美國國防顧問委員會、美國國防生產公司、美國國家生產管理辦公室、美國戰爭生產局等，以促進美國經濟復甦和振興。

第二次世界大戰期間，美國政府建立了價值數百億美元的新軍事工廠，建立了包括覆蓋全國的石油天然氣管道、煉油廠、電廠和軍事基地等大量的基礎設施。期間，通過對勞動力的廣泛動員，美國實現了充分就業。

或許是巧合也是某種程度的必然，美國歷史上的幾位重要的總統——從建國伊始的華盛頓、力推南北統一的林肯到實現全面振興的羅斯福，無一不是在重要歷史節點推動美國獨立、統一和崛起的政治強人，也無一不是漢密爾頓的產業政策傳統的堅定踐行者。除了兩次世界大戰，在20世紀的多數時間，美國政府通過補貼、税收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設合同和採購、研究開發的推動、標準設置、價格控制、准入許可和生產限制等產業政策來推動經濟發展。

具體而言，這些產業政策包括美國聯邦政府給予的土地補貼、用來保護或者促進國內產業的關税減免、通過設立銀行給私人企業發放貸款、政府提供的保險（如對私人銀行的存款保險）、政府出資建設的產業設施（如數千家產業工廠）、政府對研發活動的支持等。在20世紀，美國政府直接或間接主導了互聯網、半導體、高温超導、核能、HDTV等一系列重要科技產品的研發，甚至推動了“硅谷”的創新與繁榮。

當下美國的產業政策

在21世紀，美國的產業政策至少涉及產業技術政策、產業組織政策和其他改善經濟環境、推動產業發展的政策。產業技術政策，重在提升企業的研發能力、確保美國的全球創新領導者地位，由國防部、國立衞生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學基金、農業部、商務部等實施。產業組織政策，重在優化市場結構、改善美國企業的競爭力，由聯邦貿易委員會、司法部、各級司法機構等來實施。

此外，還有一些產業政策，或推動經濟發展或用來改善經濟發展環境，分別由聯邦小企業管理局、經濟發展局、農業部、住房和城市發展部等不同的部門來實施。美國總統和美國國會、美國聯邦政府機構和美國州政府機構、公共部門和私營部門，都有參與制定產業政策的權力或機會，並彼此互動。

就產業技術政策而言，美國聯邦政府的研發支出就是美國產業政策積極介入經濟活動的最好例證。2015年，美國聯邦政府層面的研發支出就高達1323億美元，分別由國防部、衞生和公眾服務部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時間裏，美國聯邦政府的研發支出就累計達到了42790億美元（按2005年美元價格計算）。

這些研發支出項目涵蓋了從國防、衞生、空間飛行、資源環境、農業和交通等多個領域，包括計算機、數學、工程、生命科學、物理學、心理學、社會科學等多個學科方向，涉及基礎研究、應用研究、開發、研發設備等多個環節，動員了州政府、地方政府、企業、大學、非營利機構、美國聯邦政府資助的研發機構等參與其中，為美國的經濟社會發展起到了重要的技術引領和產業振興作用。

根據美國《研究開發》雜誌關於美國創新項目的評獎統計，從1971年到2006年，來自公立或者準公立項目在美國“R&D100”的100家獲獎項目中，呈現總體上上升的勢頭；從1988年到2006年的7次評獎中的6次，公立或者準公立項目在美國“R&D100”的評獎項目超過了50家，即佔比超過50％；公立或者準公立項目在“R&D100”的高獲獎比例，充分説明了美國政府在高水平研發方面的重要作用和影響。

除了直接的研發投入，美國企業可以通過信貸等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項目，就得到了美國政府的重要支持：在2010年特斯拉項目的啓動階段，特斯拉從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持。明顯的，美國的產業技術政策在美國創新活動中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業或明或暗的研發補助、其他形式的科技支持，是當下美國產業政策的新特點之一。

除了產業技術類政策，美國還有很多重在優化市場結構和改善美國企業競爭力的產業組織政策、旨在改善經濟發展環境和推動經濟發展的其他產業政策。

尤其是，在過去的100多年裏，圍繞反壟斷的產業組織政策，構成了美國立法機構、司法機構和行政機構指導和美國產業進行併購重組、提高美國企業競爭力的重要內容。總體上，美國政府的反壟斷政策始終扮演着“胡蘿蔔加大棒”的角色。

一方面，對併購重組放行的“胡蘿蔔”政策始終存在，而且對美國的併購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策並未能切實削弱企業推動併購重組的內在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反地推動了企業的併購重組。

受益於反壟斷政策在內的產業組織政策的變革，《橫向併購指南》、《國家合作研究與生產法》與《競爭者之間合作的反壟斷指南》等的數次修訂，無論是HHI反壟斷指數的提高，還是生產、研究、營銷、採購環節合作的允許，或是在特定領域的豁免，都使得美國企業旨在實現規模經濟和技術創新的併購重組更大程度上成為可能。受益於這些政策變化，美國企業開展研發、生產、採購、銷售等方面的合作，也變得相對容易。

美國產業政策的啓示

我們要認識到產業政策在所有國家的普遍存在、產業政策在美國等發達市場經濟中的重要作用，堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑑美國產業政策的有益經驗，制定和實施好中國的產業政策。

（一）所有國家的政府都在以明確的或者不明確的方式使用產業政策，政府自覺地實施產業政策與非政府（尤其是特殊利益集團）來實施產業政策，是二者的唯一區別。理論和歷史反覆昭示，產業政策既存在於歷史和當下的時間軸，也存在於發達經濟體和發展中經濟體的空間軸，任何一個經濟體都未能置身產業政策之外。

重要的是，積極的產業政策意味着政府並不僅僅在經濟活動中充當一個被動的“守夜人”的角色，而且要在技術創新、產業升級、結構調整和企業培育等方面扮演更加積極的角色，以實現政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅充當市場的“修理者”角色，而應當發揮市場的“塑造者”角色，儘管政府的產業政策存在失敗的風險，面臨巨大的改善空間。從歷史和當下的角度來看，以明確的或者不明確的方式使用產業政策，也正是美國等發達國家的真實經濟史。

（二）產業技術政策、產業組織政策和其他形式的產業政策的共同存在，是美國市場經濟的一個典型特徵，而美國政府或是按照傑佛遜的修辭説，按照漢密爾頓的政策做的政府。流行的經濟學理論認為，政府僅僅能扮演市場失靈的“修理者”角色，以彌補市場自身的缺陷和盲點。

美國的歷史和現實則表明，政府的角色不僅僅體現在政府對企業研發方面每年1000多億美元的直接支出、通過風險投資支持中小企業發展（產業技術政策）等，也體現在政府對企業旨在實現“規模經濟”和“技術創新”的併購重組活動的支持和引導（產業組織政策）。

一方面，美國政府通過每年1000多億美元的直接支出，填補了美國企業在研發領域的投資不足，帶動了美國經濟的產業結構升級；另一方面，美國政府通過修改、制定涉及企業併購重組活動的法律法規，甚至直接介入美國經濟中的併購重組，為美國企業實現“規模經濟”與“技術創新”創造條件，推動着美國的市場結構和產業組織變革。無論是產業技術政策還是產業組織政策或是其他形式的產業政策，都構成了美國產業政策在經濟活動中的積極存在。這個意義上，美國政府或許就是一個按照傑佛遜的修辭説，按照漢密爾頓的政策做的政府。

（三）堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑑美國產業政策的有益經驗，制定和實施好中國的產業政策，對現有產業政策進行研究梳理、科學評估和優化完善。

有力的產業政策和強大的國有企業同為中國社會主義市場經濟的特殊優勢所在。推動中國產業轉型升級和中國企業做優做強做大，都離不開有效的產業政策支持，不能對現行的產業政策體制進行簡單否定。我們要借鑑美國等發達市場國家實施產業技術政策和產業組織政策的有益做法和經驗，發揮產業技術政策在技術創新和產業升級中的重要作用，發揮產業組織政策在產業併購重組、結構優化方面的積極作用，以實現政府產業政策與企業能動性的良好對接，推動中國經濟邁向中高端。

同時，要對產業政策的實現形式進行科學評估和改革創新，對不合時宜、不經濟、無效率的產業政策形式（如某些補貼）進行及時調整，對能更加促進技術進步和規模經濟要求的產業政策形式（如基金形式）要大膽實驗，對產業政策的基礎理論和成熟經驗要進行總結提煉，做好產業政策理論和實踐的齊頭並進，共同推動中國社會主義市場經濟又好又快發展。

（作者為國務院國資委研究中心副研究員，文章原載於《財經》雜誌2016年12月19日）