尹伊文：立法機構與人民問責
【文/觀察者網專欄作者 尹伊文】
美國的國會和中國的人大都是立法機構。美國的議員是各州的選民一人一票直接選舉出來的，中國只是在最底端的縣、鄉、鎮等基層人大實行一人一票的直接選舉，全國人大代表、省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大代表，則是通過間接選舉方式，由下一級人民代表大會選舉產生的。
西方的政治理論非常強調一人一票選舉的重要性，認為這樣的選舉可以產生“人民問責政府”“政府對人民負責”的效果，因為議員是人民直接選舉的，他必須向人民負責，否則他就會被“選下去”，人民問責的結果將促使政府為人民利益服務。
筆者在《民主故障頻發，下一步是“優主”嗎?》一文中指出過“人民”概念隱含的問題：人民是無數個人的集合，這些個人具有各自不同的利益和意見，“人民利益”其實是很多互相沖突的利益。在分析“人民問責促使政府為人民利益服務”的時候，也需要從這個角度來思考“人民”。
在一人一票直接選舉的制度中，問責政府的是很多的羣體，是不同的集團，他們有各不相同的意見和利益，政府難以對互相沖突的利益都負責任，往往是對一些集團的問責很負責，對另一些集團的問責不負責。
從美國的政治實踐來看，美國政府對不同集團的問責就很不相同，這突出表現在對遊説集團的訴求回應上。最明顯的例子是對華爾街遊説的回應，美國政府非常負責任地回應了華爾街的問責，為金融集團的利益進行了很負責任的服務，但對大眾要求嚴懲金融危機肇事的銀行領導人的訴求則回應冷淡。這個現象已在美國輿論中被表述為“政府為1%服務，不為99%服務”。
公共選擇理論詮釋問責悖論
一人一票的直接選舉產生了“為1%、不為99%”的結果，這似乎是問責悖論，在理論上説不過去，因為當大多數人看到政府不為他們服務的時候，他們應該能夠把這個政府“選下去”，他們畢竟握有大多數選票。關於這個現象，可以從集團化的民主參與活動的視角來分析，有不少學者作過相關的研究，其中奧爾森[1]的研究特別值得一提。
關於集團活動與執政影響之間的關係，奧爾森用公共選擇理論的方法追蹤研究了美國的遊説活動，根據大量的實證材料，他總結出如下的規律：成員數量少的“小集團”具有更為強大的遊説活動能力，而成員數量多的“大集團”遊説活動能力則相對較差。他認為，這種現象的出現是因為人有“搭便車”的心理，集團中的成員大多數都不想自己付出代價，而想“搭便車”來坐享其成。當集團要遊説某項政策的時候，若遊説成功，所有成員都能獲利，無論其是否積極投入遊説、是否為遊説付出代價。
因此，如果是成員很多的大集團，成員覺得有這麼多其他成員，總會有人出力去“開車”，自己出不出力影響不大，正好可以乘機“搭便車”，結果大家都不出力，使得遊説活動軟弱無力。但是，如果是成員很少的小集團，其中成員都知道，若自己不出力開車，別人也不會出力開車，所以要大家聯絡好一起出力開車，使遊説活動能夠順利開展進行。另外，由於遊説成功後的結果是由集團成員分享的，小集團成員少，每個人能分享到的份額就會很大；大集團成員太多，每個人能分享到的將是千分之一、萬分之一、甚至億分之一，這種利益差異使得小集團成員比大集團成員更有利益驅動力。
奧爾森的理論解釋了1%和99%的現象，華爾街的金融集團是1%的小集團，他們積極遊説金融“去管制”政策，他們知道，一旦遊説成功，每個成員都可能增加天文數字的利潤，而且他們人數很少，都知道自己的參與會直接影響遊説的效果，沒有什麼便車可以搭。而99%的普通民眾大集團則很不相同，他們若想遊説“反對去管制”，首先每個人能從遊説成功中得到的利益不會是天文數字，其次人數眾多增加了“搭便車”的可能性，都想自己不出力，等着別人出力來坐享其成，因此“反對去管制”甚至很難形成強有力的遊説組織，更遑論達到成功的遊説結果。
Mancur Olsen
根據“成員數量少的小集團具有更為強大的遊説能力”的理論，一人一票的民主選舉制度暗含了一個“不為人民”的機制，因為“人民”是一個大集團，是敵不過小集團的遊説能力的，只要允許言論自由的遊説活動存在，政府的立法決策就很可能有利於小集團的利益，而不利於大集團。
克服阻礙改革創新的障礙
奧爾森在創建理論的時候是立足於對現實的觀察，並且獲取了大量實證資料，而不是僅憑形而上的完美邏輯推理，因此他能夠挑戰“民主選舉的問責政府為人民服務”的根深蒂固觀念，創新出更為符合現實的理論。未經實踐檢驗的根深蒂固觀念是阻礙改革的大敵，福山近來也已經認識到這一點。在近年的著述中，他探討了政治衰退的問題，指出要想克服政治衰退，就需要對現存制度進行改革，而改革面臨的一大障礙就是根深蒂固的現存觀念。
福山指出，目前美國的根深蒂固政治觀念是“民主參與”“政治透明”，因此只要一提改革，就只會從增加“民主參與”和“政治透明”的思路來考慮，認為要克服政府的機能障礙，需要設置更多的參與途徑、增加更大的透明度。但是，從政府各個機構的現有表現來看，並非是“參與多、透明高”的機構就能夠降低機能障礙。
福山引用了一項調查，是對政府的15個機構的表現評價，其中表現最好的三個機構是：疾病控制與預防中心、國家航空航天局、軍隊；而表現最壞的機構是：國會。這三個表現好的機構都是極少民主參與、極低透明度的；表現最壞的國會則是最多“民主參與”、最多“民主問責”、最多“政治透明”的。[2]這種根深蒂固的觀念妨礙了創新的思路，阻礙了體制的有效改革。
為什麼人會固守根深蒂固的觀念呢？為什麼不能通過現實檢驗來更新自己的固有觀念呢？心理學對這個問題有很好的解釋。
根據神經學和心理學的研究，人類的思維是具有“格式辨認”（pattern recognition）的特點的，人可以在沒有明顯格式的雜亂無章信息中識別出“格式”來，而且會對格式產生真實的感覺，認為這些格式確實存在於現實之中。這些格式化信息經過大腦的處理，會在人腦中構建出一個“內在現實模式”（internal model of reality），這是人對外部世界的認識，是人自己認為的現實，人相信這個“內構現實”就是客觀現實。
這種思維認識特點既給人類帶來了空前的力量，但也會給人類造成陷阱。其力量是，紛亂複雜的現實世界通過格式化變得易於認識了，人超越了雜亂的現實，發展了創造性，這種能力可以幫助人解決現實世界中的問題；其陷阱是，如果人腦構建的“內構現實”是不符合現實的，在“不現實認識”的指導下，人不僅不能解決現實中的問題，還會被導入歧途，跌入陷阱。要想避免陷阱，需要對頭腦中形成的自認為現實的“內在現實模式”進行“現實測試”（reality test），以便否定“不現實認識”，從而構建更為符合現實的“內構現實”。
否定頭腦中的“不現實認識”不是一件容易的事情，因為人類的大腦具有對“內構現實”灌輸“意義”和“情緒”的功能，那些自認為是代表現實的理念一旦形成，就會被賦予意義，會獲得情緒化的感覺，使人對其執着。
用心理學的“認知失調”（cognitive dissonance）的理論可以進一步解釋這種執着現象，因為認知失調是一種不愉快的情緒，是由於兩個互相沖突的信念同時存在而引起的，譬如某人原來相信“地球是平的”，如果新的現實信息形成了“地球是圓的”新觀念，此人就會產生認知失調的不愉快情緒。人具有強烈的心理需要，渴求擺脱認知失調的不愉快感覺。
為了克服認知失調的這種不愉快情緒，人很可能會抵制新觀念，因為舊的信念已被灌輸了意義，已經具有了情緒化的感覺，使人從情緒上不願意輕易割捨。因此，很多人就會抑制、迴避、扭曲對自己信念進行的現實測試，並且想方設法來使自己的信念合理化，以便克服因信念衝突引起的認知失調感。
心理學家指出，絕大多數的時候（高達95%），人是不能夠僅僅憑藉理性來改變自己固有的行為，因為那古老而原始的情緒力量太過強大，而進化後期才形成的理性思維，是需要耗費很大的心理警覺和能量消耗才能進行的，因此，人很容易跟着情緒走，只有保持高度的理性自覺，才能抵禦情緒的控制。
關於人類思維的重情緒、輕理性現象，曾獲得諾貝爾經濟學獎的心理學家丹尼爾·卡內曼作過很多研究，他也指出，人往往會受情緒的影響而對自己的理念結論過度自信，以至犯下種種錯誤。[3]
認識到人類思維的這種重情緒、輕理性的弱點，在分析體制問題的時候就應該有所警醒，不要讓根深蒂固的觀念左右了我們的思維，使我們不能堅持用現實來檢驗我們頭腦中的“內構現實”，使我們不能改革創新。
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參考文獻：
1.M ·奧爾森（Mancur Olsen，1932-1998），美國經濟學家，其研究對政治學有巨大影響。
2.參閲福山（Francis Fukuyama）：《政治秩序和政治衰退》（Political Order and Political Decay），FARRAR, STRAUS AND GIROUX出版社，紐約，2014年。
3.關於人類思維的重情緒、輕理性問題，請參閲丹尼爾·卡內曼（Daniel Kahneman，1934-）的《思維：快與慢》（《Thinking: Fast and Slow》），Farrar, Straus and Giroux出版社，紐約，2011。他是2002年諾貝爾經濟學獎獲得者。