連晨超：美驅逐艦闖南沙美濟礁，還有美國智庫表示不滿？

【文/觀察者網專欄作者 連晨超】

2017年5月25日早上，美國“杜威”號導彈驅逐艦擅自進入中國南沙羣島美濟礁12海里以內，美國海軍執行了特朗普上台以來的首次“航行自由行動”，也是美國自去年10月以來首次進行航行自由行動,自2015年10月以來第五次在南海進行航行自由行動。

其實，美國在此時開展航行自由行動並不令人意外，正如筆者在此前文章中所談到的，美國在南海挑戰中國的海洋權益只是時間問題。文章發表不到一個月，美軍軍艦就來了，而且闖的就是筆者此前強調的美濟礁。

美國“杜威”號導彈驅逐艦

自從去年中菲關係緩和以來，南海問題逐漸趨於平靜，特朗普本人也沒有在南海問題上展示其在競選期間的強硬態度。在這期間，美國多個智庫呼籲美國要繼續在南海開展航行自由行動，美軍太平洋司令部也多次向特朗普申請，但是行動都沒有得到授權。因此，美國海軍和美國國內一些學者對這次行動可謂渴望已久。不過，還有美國智庫對此次行動不滿意，這是為何？

5月25日下午，美國法務博客（LAWFARE）創始人之一Julian Ku（古舉倫）就發表了文章，抱怨美國國防部沒有就此次行動披露更多有價值的信息，他所希望得到的信息是，美國的此次行動到底是不是一次“無害通過”（innocent passage）。事實上，這個信息也是多數研究南海問題和國際法的學者對此次行動最為關心的問題。筆者在本篇文章中，將借這一問題對美國的此次行動做出分析，並延續上一篇文章，詳細介紹美國從2015年以來在南海開展的五次“航行自由行動”的具體挑戰內容。

根據《聯合國海洋法公約》規定，島嶼或者岩礁可以擁有12海里領海。公約第17條-19條賦予了船舶無害通過領海的權利，並規定這種無害通過應該是繼續不停、迅速航行的。不過，公約並沒有直接明確，這些船舶是否包括外國的軍艦。中國認為，外國軍艦可以無害通過我國領海，但是必須提前申請並得到准許，擅自進入中國領海是違反中國法律的行為。因此，我們必須首先明確，美國的所謂航行自由行動，維護的航行自由並不等同於國際法上的航行自由，而是有着維護其海洋霸權的色彩。

中國在南海一些島礁是否擁有領海，以及美軍艦是否需要提前申請進行無害通過，是美軍在南海進行航行自由行動重要的兩項挑戰內容。那麼，為什麼美國學者如此關注此次行動是否是一次無害通過呢？

其原因在於，如果此次“杜威”艦執行的是無害通過，那就相當於美國間接默認了中國在美濟礁擁有領海。美國方面一直認為去年的南海仲裁案是有裁決效力的，而這個“一張廢紙”的非法南海仲裁案，將美濟礁的法律屬性確定為“低潮高地”（而非島嶼或者岩礁），這就直接剝奪了我國在美濟礁享有領海的權益。

中國在南海上是比較剋制的，並沒有直接劃設美濟礁等島礁的領海基線，因此外交部和國防部在新聞發佈會上使用的也是“臨近海域”（而非“領海”）一詞。如果美國遵守了無害通過的規定，那就是幫了我們一個大忙，直接幫中國確認了在美濟礁擁有領海。事實上，這並不是筆者天馬行空的聯想，美軍不是沒有擺過這種“烏龍”，美國在2015年對渚碧礁進行的行動正是這種情況。

2015年10月27日，美軍“拉森”號導彈驅逐艦以維護航行自由為名，進入南海渚碧礁周邊12海里水域內。此次航行自由行動是2012年以來美國軍艦首次在南沙島礁附近海域較為高調地執行航行自由行動。美國軍方在此次行動進行之後並沒有就行動細節展開説明，但是根據後來的消息判斷，美軍此次行動是一次無害通過。

美國國內對這次行動存在較大的批評，主要是因為部分人認為，渚碧礁的法律屬性應為低潮高地，不應擁有12海里領海，因此“拉森”號驅逐艦應該進行“正常通過”(即對我國而言的“有害通過”)，而不應是無害通過。他們聲稱，無害通過事實上承認了渚碧礁擁有12海里領海，這是在向中國傳遞錯誤的訊號。不過，也有美國葛萊儀（Bonnie Glaser）等美國學者認為，美軍的此次行動還是對中國要求外國軍艦無害通過領海前，需得到事先許可的“過分權利主張”形成了挑戰。

美國“拉森”號導彈驅逐艦

那麼，“杜威”號此次行動是無害通過嗎？由於美國和中國官方層面釋放的信息都極為有限，目前無法做出明確判斷，但是筆者根據目前各方釋放的信息來看，此次行動應該不會是一次簡單的無害通過，理由主要有兩點：第一，據參與行動的一位美國國防部官員透露，此次“杜威”號軍艦在靠近美濟礁航行過程中，進行了營救落水人員的演練，這種演練通常是不會在無害通過中進行的。第二，美國海軍在2015年“拉森”號導彈驅逐艦所進行的無害通過，在國內受到了較多的批評，因此同樣的情況不會再發生。

美國國防部表示，這次具體行動的細節將會在2017年年度航行自由報告中進行更多披露，因此大家可能要等到今年年底，或者明年年初才能徹底搞明白此次行動的更多詳情了。為什麼美國國防部對此次行動的細節避而不談，搞得神神秘秘？筆者認為這其中的主要原因，還是在於特朗普政府希望能夠低調進行此次行動。美國軍方和強硬派不斷對特朗普進行施壓，要求其採取更強硬的南海政策，使其授權了此次行動。特朗普希望通過低調的回應，避免因南海的航行自由行動激怒中國，從而爭取中國在國際問題上的合作（尤其是在朝鮮問題上配合）。

但是，特朗普可能忽視了對美濟礁實施“有害通過”的惡劣影響。第一，“有害通過”相當於不承認中國在美濟礁擁有領海的權利，這也間接挑戰了中國在南海諸多島礁的權益；第二，由於美方認為美濟礁的低潮高地的法律屬性是南海仲裁案確定的，對美濟礁進行“有害通過”，在某種程度上意味着對非法的南海仲裁案結果的宣示；第三，美濟礁在戰略上對中國有着重要的意義，在中國的南海諸島中地緣意義重大。

如此，特朗普希望通過保持低調來消解此次行動的影響，只會是一種無用的妄想。而中國必須進一步加強對所佔島礁的實際控制，增強對南海的海空巡航力度，並且部署必要的軍事設施，以維護我國在南海的權益。而在海洋管理上，中國要進一步加快研究領海基線、海上專屬經濟區的劃定，以及南海九段線的法律性質等，否則中國在南海上只能處於被動地位。

附錄：2016年1月30日、2016年5月10日和2016年10月21日美軍三次航行自由行動挑戰內容分析。

2016年1月30日，美國“威爾伯”號驅逐艦駛入西沙羣島的中建島12海里領海範圍內。因為中建島明確具有島嶼的法律屬性，因此美軍此次行動也只能是無害通過。不過，美軍還是挑戰了中國要求事先通報並得到許可的國內法。在吸取了第一次的經驗教訓之後，美軍在此次行動之後直接就相關的細節與行動性質進行了説明。

2016年5月10日，美國海軍“勞倫斯”號導彈驅逐艦進入南海永暑礁12海里內進行巡航。美國方面認為永暑礁屬於岩礁，雖不能享有200海里專屬經濟區，但是仍可擁有12海里領海。因此，此次行動仍是無害通過，挑戰內容仍然是中國有關軍艦無害通過的事先通報制度。值得關注的是，美國國內強硬勢力對此次無害通過有所不滿，例如文章前面提到的美國法務博客在2016年5月11日發表Julian Ku題為《美國在南海展開新一輪航行自由行動——“商船無害通過”的劇情重演》的文章，認為美軍的航行自由行動並未真正挑戰中國對該島嶼及相關海域的主權聲索，實為保守之舉。

2016年10月21日，美國海軍“迪凱特”號導彈驅逐艦進入西沙羣島中建島和永興島附近海域。雖然軍艦沒有進入這些島礁周圍12海里以內，但是進入了中國政府劃設的直線羣島基線12海里範圍以內。此次行動的特點在於，“迪凱特”號驅逐艦並未停留在無害通過層面上，而是一次“有害通過”。這意味着美國不承認、不遵守中國在西沙劃設的直線羣島基線。正如美國國防部長新聞辦公室官員Gary Ross事後回應所稱，此次行動並未遵循船舶的無害通過制度，挑戰了中國的直線羣島基線。

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