負責中美談判的萊特希澤 如何看待中國在WTO中作用？_風聞

羅伯特·E. 萊特希澤，他將主責未來90天中美的談判。今天給大家分享他在2010年發表的《對過去十年中國在世界貿易組織中作用的評估》的證詞，在不少美國人眼裏，他是美國過去三十年來最好的貿易談判官，這篇報告清楚的呈現了他對中國的態度。現在重温這篇證詞，是有價值的。

本文經授權轉載自微信公眾號：時運變遷

原標題：美國對華貿易政策為什麼這麼強硬？ 

對過去十年中國在世界貿易組織中作用的評估

——在美中經濟安全審查委員會2010年9月20日會議上的證詞

羅伯特·E. 萊特希澤

（李思珊 翻譯，版權歸屬羅伯特.萊特希澤）

引言

很感謝有機會提交這份關於一個十分重要議題的報告——中華人民共和國（“中國”）加入世界貿易組織（“WTO”）在經濟、政治和安全方面的影響。我同意美中經濟安全審查委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission，“USCC”）成員的觀點：在國會批准與中國建立永久性正常貿易關係（permanent normal trade relations，“PNTR”）十年之後，回溯初衷、思考現狀並總結經驗教訓是合適的。

這份報告主要包括四部分。

第一部分，我分析了PNTR支持者的主要理由。我列明瞭，在這場論爭中，美國的政策制定者和公眾反覆被告知，中國入世將為美國帶來顯著的經濟和貿易利益。

第二部分，我分析了過去十年的記錄，得出結論：那些承諾大部分沒有兑現。

第三部分，我研究了對中國入世的樂觀預期所以失準的原因。我的結論是，有如下幾個根本問題：（1）美國的政策制定者沒有意識到，中國的經濟政治體制與我們的WTO理念之間多麼格格不入；

（2）美國的政策制定者嚴重誤判了西方企業將其業務轉向中國並以此服務美國市場的動機；

（3）美國政府對中國重商主義的反應十分消極。

最後一個部分，我討論了美國官員針對因中國入世引發的問題應當採取的措施。

我的結論是，作為一個總體原則，我們應當採取較之以往積極得多的方式。

背景

在轉入正題之前，簡單總結一下在中國入世之前促成PNTR的經過會有所幫助。這件事受1974年貿易法中的傑遜—凡尼修正案制約。傑遜-凡尼修正案拒絕授予限制移民的非市場經濟國家最惠國待遇。總統是有權以一年為限對某一特定國家放棄適用傑遜-凡尼修正案，但這種放棄也可以被國會的聯合決議推翻。從1970年代後期開始，美國總統定期對中國放棄適用該條款。不過，在1989年之後，這種“放棄適用”備受爭議，而且國會每年都會就是否推翻總統的放棄適用決定發生激烈辯論。雖然每年的放棄適用決定沒有一次被推翻，但持續的爭議自然也導致了美中貿易長遠發展的不確定性。

這就是中國爭取入世的背景。作為入世進程的一個環節，國會就是否給予中國永久性最惠國待遇（也被稱為“正常貿易關係”）進行了投票。國會辯論過程中，支持者反覆強調中國入世可能帶給美國的好處。辯論結束後，眾議院於2000年5月24日按照237票贊成、197票反對的結果通過了與中國建立永久性正常貿易關係（PNTR）的決議。參議院則於2000年9月19日按照83:15的結果通過。2001年12月11日，中國正式加入WTO。

支持PNTR的主要理由

PNTR的推動者提出了很多有利於其主張的觀點。我在這份報告中僅僅關注與貿易和經濟有關的理由。這些理由主要分為三類，下面會詳細討論：

— 授予PNTR將使得中國市場對美國開放，從而為美國公司和勞動者創造新的機會。

— 鼓勵中國建立更為透明的法律制度並遵守法律規則。

— 美國實際上並不需要為此做出讓步。

A. 市場準入和經濟利益

PNTR推動者首當其衝的理由是，通過入世，中國會消除關税和其他貿易壁壘，從而向美國商品和服務開放廣闊市場。加圖研究所貿易政策研究中心的一份出版物概括這一觀點如下：

授予PNTR對美國的經濟利益是顯而易見的。由於美國市場很大程度上已經對中國進口商品開放，受益的主要對象將會是美國出口商。授予中國PNTR將使美國公司得以充分利用中國為遵守WTO規則和義務已經同意適用的完全市場準入條款。

有位支持者聲稱，隨着中國消除過去適用於牛肉和其他農產品進口的歧視性非科學壁壘，美國農民將受惠。克林頓總統提到了工業上的理由：美國的高科技公司，比如計算機、半導體和影音設備製造商，將從改善的准入制度中獲益。他進一步承諾説，PNTR將“顯著增加對諸如律師事務所、管理諮詢、會計師和環保等專業服務機構開放的機會”。

支持者們還主張，中國將要實施的市場改革，作為其入世的一個環節，會促進更加深入的市場自由化。比如，2000年5月，艾倫·格林斯潘（時任聯邦儲備委員會主席）表示，“中國與美國及其他工業國貿易關係的繼續發展”將有助於強化中國的“經濟改革承諾”。 克林頓總統2000年9月的一份新聞稿也指出，我們可以期待中國“私有化其國有產業並擴大市場在中國經濟中的作用”。

推動者們一再強調，這種自由化將為美國帶來更多的高新工作並減少美國對華貿易赤字。美國商業理事會主席羅伯特·卡普用形象的語言概括了這一觀點：

“中國本着這份協定向美國產品和服務開放市場，是我們減少美國不斷攀升的對華貿易赤字所能採取的最大單一措施，該問題已經困擾了我們十年之久，”卡普指出，“基於美國對華接近零關税，非關税壁壘幾乎沒有，我們不是在説用PNTR送中國一份‘禮物’，我們説的是維持生計。”

在2000年4月的一份新聞稿中，克林頓總統引用了來自多位CEO的一封信，後者聲稱，給予PNTR將“增加美國就業並減少我們的貿易赤字”。

幾個月前，當時的總統候選人喬治·W.布什也表示，給予PNTR將“提供給美國企業和農民進入日益廣闊的中國市場的機會，並縮小我們的對華貿易逆差”。

代表威廉·R.阿徹（共和黨，得克薩斯州）言道，PNTR將帶來“幾十萬份新的高薪工作給美國勞動者”。

B. 加強法制

支持者們主張，中國入世將強化該國法制。

克林頓總統表示，中國將被要求就貿易範疇向WTO “公開法律法規”。推動者表示，這種公開反過來將迫使中國政府重塑其制度並尊重法律的支配地位。比如，代表詹姆斯·P.莫蘭（民主黨，弗吉尼亞州）表示，中國被納入全球自由企業經濟將“為其政府帶來十分需要的一線光明”，使得該政府對其國民更負責任。克林頓總統堅持認為，這種進步不會僅限於中國的國內法，中國入世也會“提升中國同樣按全球規則行事的可能性”。這種看法的一個關鍵點是美國能夠利用WTO爭端解決機制向中國索賠。

基於這一點，支持者們強調，入世將使得中國更加尊重他國知識產權（“IPR”）。比如，一個美國“創意產業”聯合組織指出，中國已經承諾，一旦入世，立即將其知識產權制度與其根據WTO《與貿易有關的知識產權公約》承擔的實質義務和執行義務接軌。

C. 美國無損失

推動者們向美國人保證，中國入世沒有任何不利之處。克林頓總統解釋説，PNTR意味着“中國單方讓步，我們僅維持我們業已適用於中國的市場準入政策”。在2000年3月的一次新聞發佈會上，他擴展了這一觀點。

美國不降低任何關税。我們不修改任何貿易法。我們什麼都不做。他們必須降低關税。他們開放電信業投資。他們允許我們按照低得多的關税在中國銷售美國境內生產的汽車。他們允許我們在當地鋪設我們自己的經銷點。他們允許我們在當地存放我們自己的零部件。我們不再需要轉讓技術或者在中國境內聯合生產。説到經濟影響，這對美國來説是空手套白狼的買賣。

眾議院那邊，代表約翰·拉費克（民主黨，紐約州）稱PNTR是一次“對我們出口而言明明白白的勝利”。美國貿易代表查倫·巴爾舍夫斯基發言説：“如果我們拒絕中國的單方讓步，我們將對我們與世界上最大的國家發展穩定和互惠（mutually）關係的能力做出十分悲觀的判斷。”

美中貿易商業聯盟以一種十分直接的方式表達了類似觀點：

作為（入世所進行的各種讓步的）回報，中國從美國得到的“獎勵”呢？……零……無……空空……什麼都沒有。這是真的。中國沒有得到更多的美國市場準入，美國關税沒有削減，美國的進口限制也沒有特別取消。這是因為我們的市場本就已經對中國開放進口。

加圖研究所的道格·班多在這一點上對PNTR的質疑者極不寬容：

針對PNTR最愚蠢的反對意見是，來自中國的進口會壓垮美國工業。實際上，美國工人比他們的中國同行要高效得多。

而且，北京對美國的製造業出口規模仍然很小，僅為墨西哥的一半左右水平。相較中國，PNTR為美國創造的出口機會要多得多。

克林頓總統進一步強調：“入世的任何協議都不曾包括實施更為有力的措施，以強化公平貿易承諾或應對扭曲貿易和投資的做法。”他尤其指出，中國已經“同意一種國家專屬防護機制，比我們現行的201條款更有力度，救濟也更有指向性。”他説，這種防護機制將確保美國能夠“在某一特定中國商品的進口增加引起或有可能引起美國市場混亂的情況下，採取有效措施”。

現實情況

我們現在掌握着十年有價值的數據來説明PNTR批准之後的情況，也是時候考慮當時做出的承諾是否履行的問題了。不幸的是，證據顯示，那些承諾並沒有履行：

— PNTR支持者承諾的經濟利益未能實現。實際上，從2000年到2009年，美國對華貿易赤字增長了兩倍，美國製造業也失去了幾百萬就業崗位。

— 中國的法制承諾很值得懷疑，美國政府仍在就中國不尊重美國的知識產權表達重大關切。

—  中國重商主義對美國經濟產生了致命影響。

A. 美國沒有獲得PNTR支持者承諾的經濟利益

很不幸，PNTR將顯著減少美國貿易赤字、創造海量高薪工作併為美國公司提供無障礙進入中國巨大市場的機會——這種樂觀想法並沒有被後來發生的事證實。事實上倒是有強烈理由認為中國入世對美國經濟具有負面影響。

美國對華貿易赤字在過去十年幾乎增長了兩倍，從2000年的831億美元攀升至2009年的2268億美元——增長率為172.9%。

表1

        美國對華貿易赤字

來源：美國統計署

儘管2000年之後美國對華出口確實有所增長，但這種增長在龐大得多的美國對華進口面前不堪一擊。

表2

美國對華貿易

來源：美國統計署

而且，貿易赤字狀況反映出來對華高科技進口的激增。實際上，我們在計算機及電力設備、器具和組件方面的對華貿易赤字已呈井噴之態，從2000年的286億美元上升到2009年的1096億美元。有種估計是，迅速增長的計算機和電子元件進口已經超過了2001—2008年美國對華貿易赤字增長量的40%。這一時期，計算機和電子產品行業減少了近627000份工作。

當然，中國的影響並不侷限於高科技領域。如下圖所示，2000年，在我們的非石油商品貿易赤字總額中，中國大概佔到了四分之一。但到了2009年，這一比例已經上升到近80%。

表3

中國自2000年以來一直主導我們的非石油貿易赤字

2000年和2009年美國非石油商品貿易赤字

就我們的貿易赤字總額（包括石油貿易）而言，中國顯然也是至今為止導致我們陷入困境的主要原因。

表4

中國是我們至今為止最大的貿易問題

美國2009年貿易差額

來源：美國統計署

PNTR將為美國勞動者帶來“幾十萬份新的高薪工作”的主張也被打臉。如下圖所示，自2000年以來，美國已經失去了逾560萬份製造業工作——幾乎佔到了我們經濟中所有同類工作的三分之一。

表5

1983—2009年美國製造業就業

來源：勞動力統計署，編號CES3000000001。

（圖中2009年應為2000年，系翻譯標註錯誤）

實際上，在2001—2009年期間，美國關閉了42400家工廠，其中36%的工廠規模在1000人以上，38%的規模則在500—999人之間。

看上去很清楚了，美國製造業危機與我們的對華貿易有關。有一項評估表明，2001—2008年期間，美中之間不斷攀升的貿易赤字導致美國240萬個就業崗位流失或被取代。而且這種趨勢不可能終止。今年初，諾貝爾經濟學獎得主保羅·克魯格曼寫道：“我的粗略計算顯示，未來幾年，中國的重商主義最終將使美國損失近140萬份工作。”美國勞動者因對華貿易受到的總體傷害甚至比這些數字意味的還要嚴重：

與欠發達國家的低收入勞動者競爭也拉低了製造業領域其他勞動者的薪資水平，並降低了整個經濟中類似勞動者的薪資和議價能力。這種衝擊從根本上影響了缺少四年大學文憑的所有生產工人——大概70%的私營部門勞動力，或者1億名工人。在2006年，對一個普通的全職中等收入者來説，這些間接損失加起來，總額為每名工人1400美元左右。

而且，試圖進入中國市場的美國企業一直面臨一系列市場扭曲壁壘。比如，中國為了保護其高科技公司免遭國際競爭而操縱標準和技術規範。中國還利用監管程序使得美國服務供應商進入其市場的企圖落空。甚至在農業領域——美國生產商在中國市場罕見的亮點，美國貿易代表也抱怨説：“中國仍然是世界農產品主要市場中最不透明、最難以預測的。”這些事實表明，克林頓總統和其他人承諾的中國市場完全准入並沒有實現。

同樣應當注意的是，中國入世沒有對市場自由化舉措起到明顯推動作用。美國貿易代表最近報告説：“2006年初，市場自由化的進展開始趨緩。”

去年，美國貿易代表認定了多起關於中國貿易體制存在收緊限制趨勢的案例，包括：

（1）對中國關鍵原材料出口加大限制；

（2）更多地使用其獨有的國家標準，阻礙他國高科技商品的銷售；

（3）對高端服務的非中國供應商實施新的限制；

（4）選擇性使用邊境措施以鼓勵或限制特定商品貿易。

簡而言之，有充足證據顯示，支持PNTR最重要的理由——為美國勞動者和企業帶來可觀經濟利益，完全是錯誤的。我們的對華貿易赤字已經井噴，美國數百萬製造業工作也已經流失。中國繼續維持大量市場壁壘來妨礙我們的出口，中國國內現在的趨勢已經偏離自由化的軌道。

去年，美國商務部長加里·洛克總結了形勢，他表示：“美中貿易關係必須改善。一些擔憂和深層次的結構問題必須解決。”這些問題中首當其衝的“是一個確實無法持續的雙邊貿易失衡問題”。

B. “法制”沒有進展

PNTR支持者主張，中國入世將鼓勵該國擁護法制。但十年之後，中國甚至沒有遵守其WTO義務——正如我們所知道，對“法制”的實施少了很多。美國貿易代表辦公室關於中國遵守WTO義務情況的最新報告發現了大量問題，包括：

（1）對知識產權法律法規執行不力；

（2）違背WTO承諾實施出口限制；

（3）利用投資規定保護中國產業；

（4）中國政府向非中國企業施壓，迫使後者按照不利條件許可其技術或知識產權。

這些並非孤立的問題，而是中國更加廣泛地抵制WTO核心規則的部分表現，比如“國民待遇”（給予其他國家與其自身國民同等的市場準入）、向所有成員提供最惠國待遇（即在貿易伙伴之間不存在歧視），以及“透明度原則”（法規制定儘可能明確和公開）。

美國貿易代表辦公室承認，截至2006年，“一些中國政府部門顯然沒有完全接受WTO核心原則，即市場準入、非歧視和透明度，或者為中國入世而謹慎協商出來的、旨在顯著減少扭曲貿易的政府幹預的條件”。美國貿易代表辦公室進一步評論道：“中國難以完全實施法制惡化了這一形勢。”

美國貿易代表辦公室並不是唯一一個認為中國沒有遵守其WTO義務的。最近有份分析指出，由於中國“還必須履行其入世協議規定的許多義務……歐洲和美國在中國投資的商業集團認為中國正在日益趨向干預主義和保護主義”。事實上，中國失敗的法制不僅造成了美中貿易赤字，也威脅到了WTO本身。

中國的競爭性優勢某種程度上基於其不充分的管理——它沒有以一種透明、公正的方式實施其法律。中國的體制失靈了。而且由於失靈，其不充分的管理影響到了其貿易伙伴——最終可能破壞WTO。

中國的政治體制與美國的“法制”理念格格不入有幾個原因。在國家層面，政黨要…維持政權。再者，政黨擁有並經營，或者説捆綁着關鍵部門的私營企業，比如交通運輸、能源和銀行業。地方層面，中國還存在管理不充分的問題——源於許多因素，包括腐敗、法規不統一和任意濫用權力。最後，中國有一種不服從文化，“如果壞人制定規則，如果法律法規常常被無視或不公正地執行，如果許多公民和市場主體不瞭解或無法獲得其法定權利”。

C. 對美國的明顯不利之處

PNTR推動者向美國的政策制定者保證，中國入世對美國沒有任何不利之處。正如已經討論過的，2001—2009年期間，美中兩國的貿易赤字幾乎增長了兩倍。早在2006年，保羅·克魯格曼就警告説，美國對華貿易赤字“不可持續”，這種赤字帶來的經濟後果“將慘不忍睹”。

如今，我們的對華赤字是一個重大問題已經成為廣泛共識。上面提過，商務部長洛克已經説了，我們的對華貿易赤字“確實無法持續”。2009年11月，財政部長蒂莫西·蓋特納強調説，貿易模式必須改變：

金融危機……清楚表明，以前的全球經濟模式不可持續。為了給增長建立更為廣泛的全球化基礎並避免未來再度發生此類危機，我們必須重新平衡全球需求。

由於美國消費者在前些年儲蓄增加、花費減少，也由於我們的政府開始步入一種財政責任軌道，擁有龐大持續順差的新興市場和經濟體必須將其增長轉向國內需求並減少對出口的依賴。全世界的政府都必須接受這種基本現實，否則我們都將遭遇增長放緩。

確實，我們的對華貿易赤字顯然在製造2008年破滅的金融泡沫方面發揮了重大作用。中國的外匯儲備從2000年的1650億美元快速增加到2009年底的24000億美元，很大程度上歸功於其不斷擴大的對美順差。哈佛大學的尼爾·弗格森教授最近解釋了這些儲備是如何導致如今的經濟危機的：

這種史無前例的儲備累積打開了金融扭曲的潘多拉魔盒。中國購買美國國債使其價格上漲，從而導致美國國債收益低於應有水平。長期利率降低使得美國家庭消費水平提升，並拉大了儲蓄和投資之間的差距。

而且，因為外國儲蓄主要通過政府（或央行）之手流向國債之類的安全資產，私人投資者為了尋求高回報便轉向別處。這刺激了金融工程師開發新的金融產品，比如抵押債務。

由此，我們再次發現，PNTR推動者嚴重誤判了其對世界的真實影響。

PNTR支持者犯錯的原因

如上所述，PNTR支持者的理由已經被後來發生的事打臉。這一事實提出了一個重要問題：為什麼會有這麼多專家——遍佈政界——犯下這樣的錯誤？在我看來，美國的政策制定者犯了六個關鍵錯誤：

— 他們沒有充分考慮許多中國獨有的現實情況，包括其政治體制、其重商主義承諾及其潛在經濟規模。

— 他們誤判了中國與WTO之間的關係。

— 他們忽略了西方企業將生產轉移到中國並從當地向美國運輸商品的動機。

— 他們放棄了本可以為推動中國的市場自由化提供槓桿的關鍵工具。

— 他們沒能充分利用他們現有的工具。

 — 他們被民主和資本主義“勢不可擋”的勝利衝昏了頭腦，於是忽略了中國經濟能夠賴以超越我們自己經濟的力量。

下面詳細討論上述各個錯誤。

**誤讀中國。**PNTR支持者一再斷言，中國會開放其市場並將其法律與國際標準接軌。換言之，他們假定入世將使得中國的行為日益西方化——就好像它不過是一個更具誘惑力的加拿大。但事實不是這樣。中國擁有與我們截然不同的文化和政府，將中國吸收進WTO永遠都會是一個極大的挑戰。

首先也是最重要的，許多學者質疑，鑑於中國缺乏制度能力，也沒有複雜的憲法、行政和法律系統，中國是否遵守其WTO義務。實際上，中國無法遵守義務似乎根源於中國人生活中的深層力量：

中國的歷史和文化傳統可能與WTO的透明度原則相牴觸，這要麼是因為中國的地方監管文化強調政府官僚機構和政黨的無上權威，而非個人和社會知悉政府決策並質疑這些決策的權利，要麼是因為，在中國，掌握信息，包括與政府活動有關的信息，主要手段是人脈關係，而不是通過透明的、正式的行政程序。

簡言之，中國輕易就會服從像WTO這樣一個國際組織規定的觀點是受到了誤導。而且，正如下面將詳細討論的，WTO爭端解決機制的設計根本不是針對一個與建立WTO的基本前提如此相悖的法律和政治體制的。

第二，中國政府面臨為其國民提供就業的巨大壓力。其實，普遍的共識是中國的大規模失業很可能引發嚴重的社會動亂。前勞動部長羅伯特·賴克曾直言：“每年都有幾千萬中國貧困人口為了追求報酬更高的工作，從農村湧入大城市。如果他們找不到工作，中國就有發生暴動和其他動盪的風險。”不同於信任自由市場會提供所有這些重要的工作機會，中國領導人依賴的工具被一位分析家稱之為某種“國家資本主義，一種國家在其中發揮經濟主導者功能、利用市場主要出於政治利益的體制”。

第三，中國的“國家資本主義”模式導致了重商主義。作為中國體制的一部分，特殊的大企業以貸款、合同和補貼的形式獲得政府資助。反過來，中國政府則將這些“國家冠軍”視為與外國對手競爭的主要手段，並鼓勵它們在國內經濟和出口市場中發揮主導作用。《紐約時報》最近的一份報告確認了中國政府與中國重點企業之間的密切關係：

（中國政策傾向）中國國有企業的趨勢……受到強有力的聯合驅動——經濟國家主義，加上不斷升級的資本主義與社會主義融合之勢。部分得益於遊説團體支持的國有公司獲得了顯著的國家影響力。中國許多公司高層系黨員幹部出身，他們現在主要關心營利，而不是權衡各種長期國際政策考量。

美國在華商會前主席詹姆斯·麥格雷戈也得出了相似結論：    

作為其“中國模式”的一部分，該國領導人決定關鍵經濟部門仍屬“國家支配”，包括汽車、化工、建築、電子信息、設備製造、鋼鐵、有色金屬，以及科技產業。其他經濟部門則“主要由國家掌握”，包括航空、煤炭、安防、電力及電網、原油和石油化工、運輸和電信。這些行業的國有企業在其受到保護的本國市場蓬勃發展。它們擁有大量現金，也可以輕易從國有銀行獲得借款，來執行海外併購及“走向全球”的政府指令。

正如羅伯特·賴克所説：“中國政府也想在中國創造更多就業，它會繼續依賴出口。”

第四，中國領導人決心推動該國技術發展和創新。在就PNTR辯論期間，一些美國人擺出了一副有點兒自視甚高的姿態，認為隨着美中貿易的成熟，中國將致力於相對“低科技”的商品，而我們則在“高科技”商品領域保持競爭優勢。但中國正在積極推動所謂的“自主”創新並讓其貿易伙伴買單。美國貿易代表辦公室最近指責一項政策，因為根據該政策，想要向中國政府出售高科技商品的公司——這些商品在中國市場佔據相當大的份額，必須將中國作為其知識產權的初始註冊地：

業已出現的一個麻煩趨勢……是中國鼓勵國內或“自主”創新的意向，而為此付出代價的卻是國外創新和技術。比方説……2009年11月，中國發布了《關於開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》，目的是提高計算機和其他科技設備的“自主”創新能力。為了符合認定體系規定的“自主”創新要求，從而有資格獲得採購優惠，一項產品類知識產權必須以中國作為初始註冊地。

第五，中國經濟的潛在規模確實龐大。美國的政策制定者也許因中國長達數百年的貧窮面貌一葉障目，幾乎沒有注意到這一事實。近的就拿1995年來説，我們的對華貿易赤字只有338億美元——剛剛超過我們與日本貿易赤字的一半水平。中國2000年的GDP總量（12000億美元）意味着其經濟規模小於法國（13300億美元）。在這些背景下，美國的政策制定者顯然低估了一份設計粗糙的美中貿易協定可能帶來的潛在傷害。如上所述，加圖研究所的一位代表在2000年對數量上僅相當於我們對墨西哥製造業進口一半的中國對美製造業出口嗤之以鼻。

但是，在很長的一段歷史時期，中國是世界上最大的經濟體——它完全有能力重奪這一頭銜。事實上，中國很快就會在今年年底成為世界第二大經濟體（超越日本），甚至可能在十年之內成為世界最大經濟體（超越美國）。

**誤判中國在WTO中的作用。**WTO從始於1947年關税與貿易總協定（“關貿總協定”）的一系列貿易協議脱胎而來。自其誕生以來的大部分時間裏，關貿總協定均由認同民主和資本主義基本理念的較富裕國家主導。事實上，許多參與關貿總協定創建的官員都不希望蘇聯之流的共產主義國家加入關税總協定，因為他們覺得這些國家會破壞關貿總協定的有效性。

冷戰的經驗——冷戰期間國際關係變得兩極化，一方面是民主和資本主義國家之間，一方面是..主義和社會主義國家之間，其實將關貿總協定鞏固成了一根“自由世界的支柱”。總體而言，美國及其盟友將關貿總協定成員資格擴大到了有意加入民主和資本主義國家聯盟的國家。

基於這一背景，允許中國這樣龐大的非市場經濟體——一個…也不踐行真正的市場資本主義的國家——加入WTO，顯然對該組織具有深遠影響。事實上，美國這樣的資本主義國家與中國這樣的重商主義國家之間日益緊張，會大大削弱WTO的有效性。經濟戰略研究所所長克萊德·普雷斯托維茨最近在眾議院賦税委員會作證時發表了這一觀點：

我們都在參與一場大型猜啞謎遊戲。我們美國人行事一直遵照作為基礎的推定條件——在一個全球化的世界中，大多數國家都是國際貨幣基金組織和世界貿易組織成員，所有國家都在參與同樣的全球化競技。所以這場遊戲是雙贏的自由貿易。但這一點從來都不是真的，而且正在變得越來越不真實。事實上，這個世界是分裂的——部分重要國家（美國、英國和其他一些國家）多少算是自由貿易者，但其他許多國家是在複雜的產業政策指導下、遵循出口導向型增長戰略的新重商主義國家……在…主義的戰略導向型經濟體和民主/放任的經濟體之間，我們可以真正實現深層次的經濟一體化嗎？

美國的政策制定者還低估了中國利用WTO機制以發揮自身優勢的能力。基於個人在華經驗，詹姆斯·麥格雷戈表示：“中國的政策制定者都是大師，可以創造性地利用舉措在WTO和其他國際貿易規則的漏洞中自由穿梭。”有兩個這樣的漏洞值得特別關注。

首先，中國操縱貨幣——貿易保護主義的一種主要形式，並不被WTO協議明文禁止。保羅·克魯格曼最近解釋了中國是如何人為將其貨幣（被稱為“人民幣”或“元”）維持在較低的幣值水平來刺激出口、阻礙進口的：

其運作手法如下：不同於幣值只有波動的美元、歐元和日元，中國貨幣被官方政策固定在大約6.8元/美元的水平。按照這一匯率，中國製造業較其對手具有很大的成本優勢，帶來了豐厚的貿易順差。

正常情況下，因這些順差流入的美元將推高中國貨幣的幣值，除非被逆其道行之的私人投資者抵消。同時私人投資者正在努力進入中國，而不是離開。但是，中國政府限制資本流入，儘管其也在買入美元並將之存放海外，外匯儲備累積至逾2萬億美元。

彼得森國際經濟研究所主任C.弗雷德·伯格斯滕最近在眾議院賦税委員會作證説，以貿易加權匯率衡量，人民幣被低估了近25%，對美元匯率被低估了近40%。伯格斯滕先生明確表示：“人民幣的競爭性貶值是一種明目張膽的保護主義。它根據差價對中國出口一律實施補貼，幅度為25—40%。這相當於對同等數量的中國進口一律徵收關税，嚴重打消了從其他國家購買的積極性。”

其次，中國利用與增值税（“VAT”）有關的WTO規則。中國對大部分商品徵收13—17%的增值税。WTO規則允許中國對來自包括美國在內的其他國家的進口商品徵收增值税，並退還對中國出口商品徵收的增值税。雖然這些規則適用於所有WTO成員，但中國利用這些規則之積極已經達到了操縱貿易的程度。通過提高或降低出口退税，中國促使企業將其生產轉向中國想要鼓勵的特定商品，而脱離中國想要限制的其他商品。美國貿易代表辦公室報告説：“這些做法已經在某些商品的全球市場造成大量干擾、不確定和不公平，尤其是那些中國繫世界主要製造商或出口商的商品，比如鋼鐵。”

**誤判了各個行業將生產批發轉移到中國、然後從當地將商品運回美國的動機。**在分析PNTR可能的影響時，支持者們傾向於將焦點侷限於美中之間的正式貿易壁壘。他們的觀點可以由一份加圖研究所出版物概括如下：“由於美國市場很大程度上已經對中國進口商品開放，受益的主要對象將會是美國出口商。”換言之，支持者們認為，既然幾十年來美國一直在給予中國最惠國待遇，給予永久性最惠國待遇不會導致企業在該市場運作的方式發生顯著變化。

但這種想當然沒有考慮到西方企業反其道下賭注，並將中國作為一個生產平台以服務美國市場的動機。本報告通篇都在説，中國實施了多種形式的重商主義——包括補貼、操縱貨幣，以及鼓勵在中國開發新產品的政府項目，給了企業將生產轉移至該國的有力理由。中國相對薄弱的勞動和環境政策也有類似效果。中國還以鼓勵製造商遷移至該國的方式操縱原材料市場。比如，在中國政府徵收使得黃磷（2000多種磷基化學品的關鍵原材料）價格翻了兩番的禁止出口税後，化工產品製造商“急急忙忙趕往中國擴大生產”。

沒有PNTR的時候，西方企業在利用中國提供的動機前，有充分理由猶豫。國會也許會推翻每年放棄適用與最惠國待遇有關的傑遜—凡尼條款的決定。美國也許會行使1974年貿易法301條款（“301條款”）賦予的廣泛權力——下面會詳細討論，來制裁中國的不公平貿易行為。大規模外購可能會導致美國針對進口中國商品採取更為積極的措施。

然而，批准PNTR後，情況變得很不一樣。西方企業可以很有把握地認為，即使它們將大部分甚或全部生產轉移到中國，它們實際上仍然可以不受限制地進入美國市場。實際上，甚至那些想要留在美國本土的的企業也不得不擔心其競爭者可能會遷往中國。這些動機很快對美中貿易產生了重大影響。2007年，《福布斯》雜誌報告説：“懸殊驚人的美中貿易赤字很大一部分可以追溯到西方企業在華生產後運往國內出售的商品上。”

**喪失制衡中國的手段。**批准PNTR之前，每年由總統決定放棄適用傑遜—凡尼條款提供了一種約束和平衡中國貿易政策的機制。中國明白，一旦其實施對美國經濟大為不利的扭曲貿易政策，美國就會收回中國的最惠國待遇。然而，美國通過批准PNTR放棄了這一至為重要的槓桿。

我們也失去了根據301條款對中國採取有效措施的能力——301條款規定，如果美國貿易代表辦公室確定某一外國否認美國根據某一貿易協議享有的權利，或者以其他方式實施對美國商業造成限制或負擔的不公正行為，它有權採取單邊行動。

在1980年代和1990年代初，美國在關貿總協定多邊體系沒有提起關切時，廣泛運用301條款促使其他國家貿易行為合理化。但是，1994年，作為將關貿總協定轉變成WTO的《烏拉圭回合協議》的一部分，美國實際上放棄了其針對WTO其他成員使用301條款的大部分能力，以換取利用WTO爭端解決機制的資格。

不幸的是，美國政策制定者明顯高估了WTO爭端解決程序的有效性。對比301條款——對我們貿易伙伴施加影響的有力工具，爭端解決程序根本不是為對付中國這樣的國家設計的。WTO案件“成本高昂又費時”，在許多實例中，它們必須屬於產業特定。結果，美國也許不得不提交多起案件來解決涉及中國多個產業的同一項貿易扭曲政策。實際上，WTO案件並不是非常適合處理廣泛的政策爭議：

通過WTO機制處理中美之間的系統性貿易失衡問題，並不會解決諸如環境污染、侵犯工人權利之類更為普遍的爭議。美國政府將不得不尋求替代場所來解決這類問題。

而且，即便美國在WTO案件中獲勝，那也不保證中國會遵守其WTO義務。

**美國政府反應消極。**PNTR支持者似乎認為，美國政府會積極行動以確保中國充分履行其WTO義務。但這種情況並未發生。雖然中國積極採取嚴重損害美國經濟的重商主義做法，美國政府的反應卻十分消極。

比如，作為入世的一個環節，中國同意其他國家可以在12年的時間裏因進口激增對中國採取特殊保障措施。如上所述，克林頓總統更是特別將該條款（見修正後的1974年貿易法421條款）視為PNTR對美國很划算的重要理由。

2002—2005年，美國國際貿易委員會（“ITC”）審理了四起案件，裁定對中國採取特殊保障措施的條件已經滿足。然而，布什政府對每一起案件均行使自由裁量權，拒絕給予救濟——實際上導致421條款淪為一紙空文。其實在2005年之後，美國企業甚至停止了向布什政府申請援用保障措施。因此，在421條款應當被美國企業援引的很多時候，美國政府卻拒絕提供任何救濟。

在應對中國操縱貨幣的行為方面，美國也少有作為。早在2003年7月，代表唐納德·曼祖洛（共和黨，伊利諾斯州）就表示，“美國政府是時候與那些操縱其貨幣、給予其本國企業不公平優勢以打壓美國製造商的國家動真格了”，這種操縱意味着“明晃晃地冒犯世界貿易組織和國際貨幣基金組織”。

然而，儘管解決中國操縱貨幣問題的申訴頻頻提起，美國甚至都拒絕給中國貼上貨幣操縱者的標籤。實際上，美國財長部長蓋特納近期宣佈，與其在一份提交給國會的關於重要貿易伙伴貿易實踐的報告中説明中國是否操縱了其貨幣，他寧願推遲這份報告，以避免一次可能令美中兩國官員的會晤蒙上陰影的潛在衝突。

**對民主資本主義勝利的狂妄。**最後很重要的是，記住一點——十年前，也就是蘇聯解體、柏林牆倒塌及近二十年相對強大的經濟表現之後，美國政策制定者對於民主和資本主義的最終勝利抱有一種深深的自信。

比如，早在1989年，國務院政策計劃參謀處副主任弗朗西斯·福山就寫了一篇流傳甚廣的文章，命名為《歷史的終結》。他在這篇文章中主張，這個世界正在見證“西方自由主義可行的系統性替代品徹底告吹”，以及“歷史如此終結：那是人類意識形態進化的終點，是西方自由的全球化成為人類政府的最終形式”。

1999年，當PNTR之爭拉開序幕時，許多美國人理所當然地認為，民主和資本主義上升“至全球支配地位是千禧年至關重要的進步”。

這種自信，現在可以被視為狂妄，促使美國很多政策制定者相信，中國將不可避免地走向民主和資本主義的懷抱。實際上，一些政策制定者當真以為自由貿易將與美國國力攜手並進。比如，2001年12月，代表湯姆·迪萊（共和黨，得克薩斯州）宣稱：“美國民主和資本主義的持續勝利有賴國際貿易的擴張，直至這一行動的好處惠及公民個人。”

然而，在過去十年裏，中國的復興已經使得美國人深入骨髓的信念受到了質疑：

— 2001—2009年，美國名義GDP增長了38.6%。同期，中國名義GDP增長幅度超過了271%。

— 2001—2009年，美國對世界其他國家總出口增長了45%。同期，中國總出口增長了331%。

— 2001—2009年，美國全球貿易逆差從3980億美元上升到了4180億美元。

—儘管2009年貿易量因近期的經濟危機有所減少。同期，中國全球貿易順差從170億美元暴增至2840億美元。

除了上述經濟表現方面的記錄，現在還有一種普遍共識：“華爾街走下坡是美國體制並非不可戰勝的證明。”事實上，很多投資者都把他們的賭注押在了中國而非美國經濟上。正如投資專家吉姆·羅傑斯遷往新加坡並開始教其女普通話時解釋的，“如果你在1807年是個聰明人，你會搬到倫敦，如果你在1907年是個聰明人，你會搬到紐約，而如果你在2007年是個聰明人，你會搬到亞洲”。

鑑於這些事實，中國領導人認為我們的自由貿易和市場開放制度正在失敗很難不令人驚訝。擁有在華業務的跨國公司高層已經證實，這確實是中國政策制定者的想法：

一年前許多西方國家銀行業的嚴重衰退和幾近崩潰，伴隨着中國相對穩健的經濟表現，已經令中國政策制定者相信，西方的自由貿易和市場開放政策並不像之前以為的那樣有效，新的產業政策值得嘗試。他們説，“別給我們看失敗的範例，我們在找完全不同的路子”，所以你知道，明顯更願意嘗試毫無經驗可循的政策。

一位分析家也宣稱，“自由貿易的浪潮現在已經衰退”，“取而代之的是國家資本主義”。

（因篇幅原因，部分內容在續篇）

續篇： 負責中美談判的萊特希澤 如何看待中國在WTO中作用？（續） 評論 4