我國赤字太低，財政不夠積極？央行和財政部究竟在爭什麼

【觀察者網 綜合報道】

央行研究局局長徐忠7月13日發表於媒體的一篇題為《當前形勢財政政策大有可為》的文章，引發了一波有關央行與財政部、金融與財政的熱烈討論。

7月16日，署名“青尺”的財政部官員在財新網發表了一篇題為《財政政策為誰積極？如何積極？》的回應，將爭論推向白熱化。

隨後，官員、媒體、學者紛紛發聲，各抒己見，表達自己的看法和思路。

那麼，拋開雙方的“嘴炮”不談，這波討論熱潮爭議的焦點究竟是什麼？問題背後的又有着怎樣的歷史原因和現實情況？

央行徐忠和財政官員在爭什麼？

徐忠在其文章中以小標題的方式指出了財政方面的三大主要問題（詳細爭論見文末）：

1. 赤字率低，財政政策不是真的積極——財政部門收的税不少，錢卻沒花在刀刃上。

2. 國有金融機構資本不足問題凸顯，財政資金説好要向國有金融機構注資，卻沒有真正掏錢。

3. 地方性政府債務信息不透明，將隱形債務推給金融機構，但金融機構處於弱勢，很難對地方政府的不規範操作進行約束，導致地方債亂象發生。

而財政官員“青尺”的文章則對徐忠指出的財政三大問題逐一作出解釋：

1. 赤字規模和財政政策力度之間不能簡單等同，因為我國除中央財政赤字外，還有各級地方財政所設的預算穩定調節基金和預算外融資舉債。

2. 財政部門給金融機構注資掏的是真金白銀，要是讓央行控股商業銀行，將是極大倒退。

3. 金融機構是地方債務亂象的“共謀”、“從犯”，不是弱勢而只能幻想的“傻白甜”，地方政府舉債不規範的操作手法很複雜，這不是基層財政部門能獨立做到的事情，金融機構一定有參與其中並且獲利。

背景：財政想擴權，央行不答應？

據微信公眾號“前沿觀察”稱，事實上，此次徐忠博士發文，已經不是他第一次出面評論財政政策了。上個月底，徐忠在一個公開論壇的演講上就指出了眼下我國財政方面所面臨的問題，但未引發太多關注。

當時，在外界看來，徐忠的發言像是為央行“擋子彈”，原因是去槓桿給市場的壓力越來越大，有市場聲音呼籲央行貨幣放鬆。

而央行與財政部之辯，最早還要追溯至去年底由全國人大財經委副主任黃奇帆在財新年會上的一番發言。

會上，黃奇帆講到外匯儲備時表示，前些年，因為順差擴大、人民幣升值，熱錢不斷流入中國，外匯儲備越來越多；由於當時還要求強制結匯，企業的外儲都是央行一家買，央行則通過吸收外匯儲備，釋放基礎貨幣；而這種被動釋放基礎貨幣的方式，導致國內貨幣政策受到干擾，於是央行搞了一個“池子”，也就是用央票，把這些多發的貨幣存起來，不讓其流到市場。

但這早已是過去的事，外匯佔款飆升的年代早已結束，央票也基本沒有再使用。相反，因為外匯佔款帶來的被動釋放基礎貨幣的數量不足，所以央行才創設了一系列的SLO\MLF\PSL等工具。

黃奇帆指出的這一問題沒有錯，外儲管理不當，確實會干擾中國基礎貨幣的釋放，干擾了中國的貨幣政策的運行。因為太多或太少都會帶來干擾。

但在演講中，黃奇帆將這一“老生常談”的問題上升到了“金融改革”。黃奇帆説，“不僅是金融監管體制要改革，而且外匯儲備體制也要改革，如果不改革的話，會造成中國通貨膨脹、金融亂象、脱實就虛源頭的源頭的源頭。”

而黃奇帆開出的藥方則是把大部分外儲歸到財政部去管，財政部可以發行國債將資金輸入中投公司等機構進行投資。黃奇帆講了這樣做的四點好處，包括減少對貨幣政策的干擾，並提及美國也是財政部主管外匯。

對於黃奇帆的發言，當時在場的徐忠，外管局副局長陸磊，以及社科院學部委員、貨幣專家餘永定，都進行了反駁。徐忠當時的説法是，我國的財政和國外的財政不盡相同，“中國的財政是吃飯財政，地方政府還有那麼多中央財政不承擔責任的債務，在這種情況下，去發這個國債，相當於空手套白狼。”並認為黃奇帆的想法很美好，但現實很骨感，“如果看一看外匯儲備投資的收益率跟投資機構的收益率，對這個問題得出的結論也許完全是相反。”

所以，徐忠在文章開頭所講的“中國財政部喜歡與美國財政部對比，強調自己權力太小”其實是意有所指的，即“財政部想學美國擴權央行不答應”。

“前沿觀察”稱，上一輪銀行改革，財政部拿不出錢，所以央行組建了匯金公司，來對銀行進行大改組，而公司名稱中的“匯”就是指外匯。

成立匯金公司，持有國有銀行的股份，這是央行的設想，也是央行的操作。可是到了2007年，財政部發一筆特別國債，就把央行這單子給搶了過去。從此匯金歸了財政，央行被砍了一隻手臂。

由此可以看出，外匯對於央行的重要性；要是直接將大部分外匯都歸給財政部管理，那對央行的影響可不小。

“前沿觀察”還稱，徐忠上月底的發聲和13日的發聲之間有一件重要的事，即雙方文中多次提到的《國有金融資本管理指導意見》於上週發佈了。根據該意見，央行之外的一些系統，比如國資系統、發改系統、地方政府等部門手中所掌握的大量金融資產今後大都要劃撥給財政系統。

央行希望財政為銀行掏錢？

此外，雙方還在爭論，上一輪銀行業重組改制，究竟是財政救了銀行，還是銀行自救。

青尺文章提到：1998年，全國財政收入只有9800億的時候，財政就設計了一套很好的注資方案，發行2700億元特別國債為商業銀行注資。這次發債注資的結果也很好，形成了收益率較高的資產，資金緊張也得到了緩解。

然而在央行看來，這是銀行自救的結果。因為當時四大行購買特別國債的資金，大部分來自於央行降準所釋放的可使用儲備資金，而後財政部又將發債所籌資金重新注入四大行作為補充資本金。

央行方面認為，財政這是“空手套白狼”，沒拿一分真金白銀，到現在，這個錢部分還掛着賬，最後都是靠銀行自己來吸收的。

而現在，銀行又面臨着一些壓力，雖説情況沒有當時糟，但還是需要補充資本金。有估算認為，銀行需要5000億資本補充，還有説需要8000到9000億的。

對於上一次就沒掏錢的財政部，央行這次也沒指望它發揮作用，便在今年3月聯合三會同外管局一道發了一個名為《關於進一步支持商業銀行資本工具創新的意見》的文來自救。所以，徐忠此次文中的相關內容，也是對財政的“預防針”——要麼掏錢管事，不掏錢的話就不要想着干涉。

雙方該如何協作？

多位專家對雙方爭議進行解讀時都提到，財政金融關係歷來很密切；遇到金融問題把責任推到財政，或者遇到財政問題把責任推給金融，均不可取。財政金融關係複雜，但不能任意替代。財政金融齊努力，各司其職，才能防範化解可能的風險。

一般來説，財政部門管財政政策、央行管貨幣政策。更通俗地説，財政是國庫的會計，政府的會計，而人民銀行則是政府的出納。

但中國政法大學教授、財税法研究中心主任施正文對新京報記者表示：

“長期以來，我國的宏觀調控政策中，貨幣政策和財政政策存在協調性不夠，甚至互相沖突、抵消的情況。因為兩大政策由不同部門主導，各個部門的關注點不同，例如財政部門主要考慮財政承受能力、財政收入是否可持續增長。而貨幣政策則更加註重防範化解金融風險。”

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇在發表於澎湃新聞的文章中提到了財政當局所面臨的壓力：

“當下政府預算分四本，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，財政壓力不小。“未富先老”的人口快速老齡化，讓社會保險基金預算的正常運行都不容易；國有企業改革歷程，歷史欠賬不少，國有資本經營預算迄今不能全面反映國有資本的全部收益；一般公共預算是最大的一本賬，支出壓力一直很大，每年都要有規模不小的財政赤字，同時累積起規模不斷擴大的公共債務。”

但楊志勇也表示，現有的土地財政等財政狀況會影響未來的經濟發展：

持續依靠土地財政很危險，不僅是因為地方政府的正常運行最終會受到影響，而且對於可持續的高質量發展沒有什麼益處。基於此，地方政府再靠土地融資的機制必須改變，基於土地財政之上的地方債務融資機制也必須作相應的改變。

而中國人民大學重陽金融研究院高級研究員董希淼表示，從金融工作三大任務來看，財政部門有更多發揮空間。

“在經濟下行壓力較大的情況下，財政收入增長如此快，赤字率反而小了，説明財政政策不給力……現在一講到服務實體經濟，都是在講貨幣政策、信貸政策，下一步的重點應該是財政政策的支持，需要更積極一些……在中美貿易摩擦的背景下，需要擴大內需、進行產業結構調整等。而消費作為擴大內需很重要的方面，需要財政部門進一步減税降費，減輕企業和個人的負擔。”

財經評論人周俊生也談到了財政政策的發力空間問題：

“為了給企業減負，近幾年國務院多次作出減税降費的決策，這本來在客觀上會影響到財政收入。然而，財政收入卻連年增長，這表明減税降費的力度還可以更大，特別是對中小微企業，税收減輕了，不過地方各級政府名目繁多的收費卻依然存在，甚至有所增加。”

此外，董希淼還認為，從防範金融風險角度，同樣需要財政部門更加主動擔當：

“此次央行和財政部爭議的一個焦點是地方政府性債務問題。目前看，地方政府性債務問題可能是金融風險的一個‘灰犀牛’。不能將這些問題‘一刀切’，更不能將地方政府性債務風險轉嫁金融部門。如果簡單地將地方政府性債務問題一股腦兒推給金融機構，那麼將增加金融機構出現壞賬的風險，甚至引發系統性金融風險。要改善企業的生存環境，更需要財政政策的支持。”

對於貨幣當局，楊志勇也談到了貨幣政策可以優化的空間：

一個經濟體要健康發展，需要有活力的企業，需要有企業運行的合適的宏觀經濟環境，需要有配套的金融市場。多層次資本市場的發展為不少企業的發展注入了資金，但是資本市場在不同階段所存在的各種缺陷，嚴重影響這一市場優化資源配置的作用的發揮。資本市場上的投機和內幕交易曾經讓不少股民望而卻步，居民財產性收入不僅僅是夢想，就連本金也可能無法完全保住。資本的狂歡和盛宴，留下的殘羹冷炙需要有人來收拾殘局。這裏也不能不回顧在資本市場發展的早期為國企解困而進行的“包裝上市”，骨子裏不好的企業最終只會吞噬各類社會資金。

以下為徐忠和青尺辯論要點：

財政政策不積極？

徐忠：

徐忠説，為了防範和化解風險，金融部門去槓桿，貨幣政策穩健中性，需要積極的財政政策予以配套。但從數據來看，今年預算安排的赤字率是2.6%，低於去年的3%，就算今年實際達到3%，在控制地方債後，也不積極；相比之下，上半年全國一般公共預算收入10.43億元，同比增長10.6%。這説明，財政收入多但支出少。

然而需要花錢的地方可不少，徐忠在文中舉例：從長遠來看，地方隱性債務，養老金缺口，通過供給側改革進行的化解產能過剩、降低槓桿、壓縮房地產泡沫，都需要財政出手予以援助。

但想要通過提高財政收入來解決上述問題是不現實的，財政需要做的事情是提高財政支出效率——

一方面，國庫有存款，政府還借錢的現象不合理，有些地方政府資金充裕，卻把錢花在了不該花的地方，比如回購收費高速路，讓其免費通行，但此舉反而造成了交通擁堵。

另一方面，財税部門只想着多徵税，但沒考慮經濟效益和納税人感受。比如，最近幾年減税政策不少，但有的企業税負不降反增。這當然有徵税力度提升和監督加強的原因，但現實中很多時候，這也是因為財税部門抓錯了嚴監管的重點，以及制定的税收優惠政策不符合實際情況。

青尺：

對此，青尺表示，單用赤字率來研究財政體制和政策是不夠嚴謹的，因為各國的財政收支口徑有差別，赤字口徑也有所不同。比如，我國官方赤字沿用一般公共預算新增債務規模的口徑，但實際上這個口徑是比較小的。在計算財政支出的力度時，還要考慮各級財政所設的預算穩定調節基金，考慮除一般公共預算之外的政府性基金預算，以及地方政府在預算之外的舉債融資。

事實上，財政部門已經在實際操作中通過各種渠道加大了財政政策的實施力度，不能因為官方赤字口徑未變，就説赤字規模不大，財政政策的執行就不積極。

財政不給國有金融機構掏錢？

徐忠：

徐忠説，按照國務院發佈的《國有金融資本管理指導意見》，財政部應集中統一履行國有金融資本出資人的職責，即給錢要給到位，派人要派專業的。

但實際上，之前財政答應給國有金融機構注資，實際上並沒有真正掏錢。國有銀行機構沒錢是不行的，尤其是當前經濟存在下行壓力，表外資產迴歸表內，金融機構的資本短缺問題尤為嚴重。國有金融機構沒有辦法，只能央行幫助金融機構發行“特別國債”，國有金融機構自己買回來，為自己注資。這樣一來，銀行的資金實力並沒有增強，吸收損失的能力也沒有提高。

至於財政派駐到國有金融機構的人無法改善公司治理，徐忠更是直言，中央需要出台文件授權央行或其他部門的人來對國有金融機構進行治理。

青尺：

與貨幣當局相比，財政當局的資產負債表擴張是受限的，除了對舉債形成的支出往往需增加一些限制外，舉債安排支出和用財政收入支出，掏的都是真金白銀，而且中央政府不是沒錢可掏，怎麼會不真正掏錢？

反而是貨幣當局，資產負債表伸縮度極大，可以增發貨幣，就可以慷慨掏錢，但印鈔是會稀釋貨幣能力的，所以對此應警惕。

青尺還特比提到了一個財政給商業銀行注資的成功案例：1998年，全國財政收入只有9800億的時候，財政就設計了一套很好的注資方案，發行2700億元特別國債為商業銀行注資。這次發債注資的結果也很好，形成了收益率較高的資產，資金緊張也得到了緩解。

眼下，財政更是採取多種方式，用積極的財政政策支持商業銀行等金融機構，比如商業銀行股份制改造、特別國債及付息、將銀行不良資產轉為優質債權。

但如果1998年不按照財政當局的做法來，那麼方法無非是央行直接“放水”當出資人，或者財政擠掉大量民生支出來注資銀行，又或者財政以高息舉債注資後用更多的財政收入償還。這些都不是好的方式，所以財政當局往往會選擇最優方式對金融機構進行注資，外界又有何理由以此來指責財政當局呢？

此外，青尺還提到，《國有金融資本管理指導意見》在“財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責”前還有半句內容——“按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則”，還提出“授權央行和其他部門履行出資人職責”。“瞭解上世紀90年代商業銀行呆壞賬歷史的人，可以體會到這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業銀行意味着多大的倒退。”

地方債亂象怪誰？

徐忠：

徐忠説，高槓杆是當前風險的集中體現，雖然從數字上看，非金融企業部門的槓桿率較高，政府部門的槓桿率不高，但實際上地方政府才是高槓杆的源頭，只是把一些隱形債務轉嫁給了金融部門。

徐忠提供的數據是，IMF説，在考慮政府隱形債務的情況下，政府部門槓桿率已經達到62.2%，超過了歐盟警戒線。

造成這種情況的主要原因是地方政府債務信息不透明，金融機構在為政府的平台融資是總想着政府會用信用擔保和兜底。

對於政府將債務“一推了之”的行為，徐忠認為，政府借債的同時資產也是擴張的，可以用質量好的資產進行擔保來還債，或者將資產出售或兼併重組。

至於財政部此前發文強調金融機構對政府債務的約束，徐忠表示，金融機構相對地方政府弱勢，地方政府財務信息不透明，金融機構很難實質審查地方政府資金來源，也就談不上約束和管理。此外，地方政府不會破產，也未發生或兑付危機，金融機構會將政府和國企等視為優質融資主體，而這會是的金融市場定價規則和風險溢價完全扭曲。還有，地方政府不透明、無兑付危機，也會導致其對利率不敏感，這使得貨幣當局難以用價格調節手段對地方政府融資進行調節，還要用金融機構的資本來對沖地方政府債務損失。

青尺：

青尺認為，在地方債亂象中，金融機構是“共謀”、是“從犯”，不是弱勢而只能幻想的“傻白甜”。青尺提出的論據是，地方政府舉債不規範的操作手法很複雜，這不是基層財政部門能獨立做到的事情，金融機構一定有參與其中。

而且正是因為以前地方債處於灰色地帶，而不像政府債券一樣在明面上競爭，所以金融機構會藉助自己的專業優勢，在幫助地方政府融資時設計對自己最有利的方案，使自身利益最大話，而剛性兑付也正是這麼來的。

所以，在政府融資衝動強烈，金融機構擁有專業技能的情況下，很難説金融機構是弱勢的；就算是出台了一系列法律法規對地方債進行清理後，還有金融機構強勢要求地方政府違法違規對非政府債務進行擔保。

而在金融機構的一通操作下，很多涉地方債的產品被其設計為“高收益、低風險”的，這造成市場定價扭曲，擠佔了實體經濟的金融資源，而風險和債務的苦果則要地方政府來擔。

而且，沒有地方政府是想要賴賬的，也沒有地方政府願意看到自己轄區內的企業違約，而常見的情形是金融機構以防範風險為藉口，強硬要求地方政府兜底，對不該擔保和救助的隱性債務提供保護，這不是對經濟有利的“金融創新”。