胡春春：疫情之下的歐盟，大難臨頭各自飛？
【文/ 觀察者網專欄作者 胡春春】
“沒有一個歐盟國家響應呼籲，只有中國回應了。”隨着新冠肺炎疫情在歐洲爆發，形勢最嚴峻的意大利病例曲線已經高度類似湖北，並開始在美媒上喊話，以中國援助為例向歐盟求援。
而在數個歐洲國家發佈口罩等醫療物資出口禁令，並限制意大利人入境的當下，意政府高官在文章中寫道，“恐慌”和“自私”是可怕的敵人，會導致“雙輸”和“以鄰為壑”的行為。新冠肺炎危機則是對歐盟凝聚力和可信度的考驗，也不應該讓羅馬獨自處理這場危機。
中國的新冠病毒疫情在3月上旬逐漸得到控制，第一輪流行的高峯已經過去。與此同時，歐盟各國疫情急速發展，27個成員國無一倖免，尤其是意大利的確診人數從2月21日的3例猛增至3月11日的10149例，導致政府被迫採取升級到封鎖全境的極端措施。世界的注意力一下子集中到歐洲的抗疫形勢上來。
由於新冠病毒傳播在歐洲以內部傳播為主，而歐盟又具有內部無邊界人員流動的特點，這使得任何只侷限於某個國家的抗疫措施都註定是捉襟現肘，跨境的協同抗疫成為當務之急。歐盟迄今為止採取了什麼措施，來對應新冠疫情帶來的很可能是歐盟歷史上前所未有的公共衞生、政治、社會和經濟的挑戰呢？研究者在觀察和分析歐盟行為的同時，也在思考一個更為根本性的問題，即歐盟這種高度複雜的分散性政治構架能否迅速而有效地應對全球性的“大流行”疫情？
歐盟抗疫的兩個階段
我們從歐盟委員會官方信息和歐洲主流媒體的報道，可以對歐盟迄今為止的抗疫措施進行復原。簡單説來，歐盟的抗疫措施大體經過了以下兩個階段，可以簡單稱為“疫情境外階段”和“疫情境內階段”：
1月下旬到2月底這一段時間是歐盟抗疫的第一階段。這一階段由於疫情基本限於中國，尚未擴散到歐洲本土，只有遠在中國生活的歐洲公民和旅行者受到了影響，所以歐盟委員會的相關工作主要集中在與成員國保持溝通、採取公共衞生應對措施、發佈國際旅行指南、支持國際性防範和從中國撤僑等方面。
3月11日，意大利總理孔特在推特上表示，歐盟領導人對意大利的隔離措施表示了“廣泛支持”，“我們必須進行最大限度的協調，歐洲應該採取一切必要手段，保護其公民的健康，恢復經濟活力。”
進入3月份，新冠病毒擴散到歐盟全境，世衞組織宣佈新冠疫情成為全球性“大流行”疫情，歐盟的抗疫措施也進入了第二階段。這一階段的抗疫工作重點也不同於中國的全力阻擊疫情，而是始終強調醫療衞生措施和經濟方案同等重要，抗疫不能夠打亂正常的經濟生活。
歐盟的雙重抗疫目標如果能夠實現的話，無疑是最佳方案，但是歐盟在抗疫的過程中也必須經受某種“疲勞測試”：歐盟國家之間的團結性與互助性，會不會在2008年的歐債危機、2015年的難民危機、2016年英國脱歐之後再度受損？或者新冠疫情將再次證明歐盟只是一個鬆散的利益聯盟，“大難來時各自飛”？
歐盟抗疫第一階段的舉措和重大事件
歐盟在抗疫第一階段的工作集中於為實施抗疫措施梳理法律基礎和激活既有工作框架，為中國提供援助，同時加大針對新冠病毒的研發投入。具體有：
一、歐盟為總結在應對2009年H1N1疫情暴露出的問題，曾經在2013年通過了《跨境健康威脅決定》（Cross-border Health Threat Decision）用於加強歐盟內部的協調反應能力。在這一法律框架下，歐盟委員會利用三個關鍵機制與成員國進行協調，即預警與反應系統（Early Warning and Response System）、衞生安全委員會（Health Security Committee）和衞生安全委員會的傳播者網絡（Health Security Committee’s Communicators’ network）。
二、歐盟委員會在相關歐盟機構的支持下——特別是歐洲疾病預防和控制中心（ECDC）、歐洲藥品管理局（EMA）和歐盟航空安全局（EASA）——提供以下技術指導：風險評估；診斷、上報疑似和確診病例所依據的病例定義；衞生保健機構中的感染預防和控制；給旅行者的建議；有關療法和疫苗的最新信息；乘坐飛機的接觸者追蹤；入境點管理和為航空部門的建議。
三、歐盟委員會協調向中國提供援助，以及為歐盟成員國撤僑航班的運輸費用提供資金。
四、歐盟委員會提供總共2.32億歐元的資金用於促進全球防範、預防和控制新冠病毒，其中包括：向世界衞生組織提供1.14億歐元，特別是用於全球防備和應對全球計劃，旨在加強衞生系統薄弱、恢復能力有限的國家的公共衞生應急準備和響應工作；計劃為非洲撥款1500萬歐元，以支持快速診斷和流行病學監測等措施；撥款1億歐元用於所急需的與診斷、治療和預防相關的研究；向歐盟民事保護機制（EU Civil Protection Mechanism）撥款300萬歐元，用於從中國武漢撤僑。
按時間順序，歐盟理事會和歐盟委員會所採取的防疫措施體現在以下重要事件中：
1月28日，克羅地亞輪值主席國激活了歐盟有關冠狀病毒的綜合危機應對措施；
1月28日，啓動歐盟民事保護機制以撤回歐盟公民；
2月10日，歐盟委員會設立“歐盟應急反應協同中心”（EU Emergency Response Coordination Centre）；
2月13日，歐盟成員國衞生部長在歐盟“就業、社會政策、衞生和消費者事務委員會”（EPSCO）機制框架下——這個機制由各成員國的相關領域部長組成，每年召開四次會議——就協調行動、限制新冠疫情的傳播以及將來的準備進行了商討，結論是：合作是應對疫情的關鍵。在會議揭幕發言中，歐盟衞生與食品安全專員斯特拉·基里亞基德斯（Stella Kyriakides）認為，新冠疫情的“震中仍舊在中國”，歐盟的新冠疫情尚處於“遏制階段”，防疫重點在於“支持中國遏制病毒並減緩其傳入歐盟和在歐盟內部傳播”。但是“如果情況惡化，我們將需要更多的團結與合作”。
關於協調工作，重點是“在入境口岸進行監測”，“方法必須協調、適度、以科學為基礎、符合世衞組織的國際建議”，同時，“歐盟的行動自由需要得到保障”。因為各成員國的防護裝備等物資準備情況不一，歐盟計劃實行聯合採購；
2月24日，歐盟撥款2.32億歐元應對新冠疫情的全球爆發。
3月2日，在比利時布魯塞爾，歐盟委員會主席馮德萊恩在有關新冠病毒疫情的新聞發佈會上發言。馮德萊恩表示，新冠病毒持續在歐洲傳播，歐洲疾病預防與控制中心已將疫情風險等級從“低度到中度”上調為“中度到高度”。（@新華社）
與以上歐盟所採取的的措施相對應，我們也可以從歐洲疾病預防和控制中心（ECDC）發佈的有關新冠疫情的《快速風險評估》不同版本中，瞭解歐盟專業公共衞生機構對新冠疫情的評估：
1月17日第一版：《新型冠狀病毒引起的肺炎病例羣，中國武漢，2020》；
1月22日第一次更新版：《與新型冠狀病毒相關的急性呼吸系統綜合症的爆發，中國武漢》；
1月26日第二次更新版：《與新型冠狀病毒有關的急性呼吸系統綜合症的爆發，中國； 歐盟/歐洲經濟區輸入的第一批病例》；
1月31日第三次更新版：《中國與新型冠狀病毒相關的急性呼吸道綜合症的爆發：歐盟/歐洲經濟區的首次本地傳播》；
2月14日第四次更新版：《嚴重急性呼吸系統綜合症冠狀病毒2（SARS-CoV-2）的爆發：在中國以外的傳播增加》。
這些風險評估報告無疑可以幫助我們更好地理解歐盟委員會步步升級的應對措施。
歐盟抗疫第二階段的舉措和重大事件
進入3月份以來，歐盟的抗疫措施進入了第二階段。
3月1日，歐洲受新冠病毒衝擊最強烈的意大利一日內確診病例猛增573例。2日，歐洲疾病預防和控制中心（ECDC）發佈了有關新冠疫情的《快速風險評估》第五次更新版：《新型冠狀病毒病2019（COVID-19）的爆發：全球傳播增加》。
同日，歐盟委員會宣佈成立由五名專員組成的“新冠疫情反應小組”，用以協調製止冠狀病毒爆發的工作，這也是歐盟委員會領導和協調抗疫的最高機構：歐盟委員會危機管理專員萊納爾契奇（Janez Lenarčič）負責危機管理，健康與食品安全專員基里亞基德斯（Stella Kyriakides）負責衞生問題，內政事務專員約翰遜（Ylva Johansson）負責與邊境有關的問題，交通運輸專員瓦萊恩（Adina Vălean）負責人員流動，經濟專員暨前意大利總理真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）負責宏觀經濟方面的工作。
從這個工作架構可以看出歐盟委員會在抗疫第二階段的工作理念和架構，即抗疫工作不僅僅是公共衞生和醫學研究問題，而是覆蓋醫療、人員流動和經濟三大領域，需要齊頭並進做好應對方案。其中醫療領域包括醫療信息、預防、採購、研究與創新、援助、預測，人員流動領域包括加強申根邊境的保護歐盟居民健康的措施、交通、旅行建議，經濟領域包括宏觀經濟展望、交通運輸業、旅遊業、貿易和工業等。這個工作構架的內容也在不停地調整和完善。
3月6日，歐盟“就業、社會政策、衞生和消費者事務委員會”（EPSCO）就衞生事務召開特別會議，回應疫情的新形勢。輪值主席國克羅地亞的衞生部長貝羅施（Vili Beroš）的觀點具有代表性：“歐盟對疫情的反應和各方之間的合作都很好，但是情況已經改變。我們今天的討論表明，成員國準備調整自己的反應，加強合作，並採取適當的措施將重點放在預防和治療上。”
與會的各國部長也一致認為，為了應對新冠疫情的爆發，重要的是進一步提高集體和個人對病毒所構成威脅的認識，加強對高危人羣和老年人的保護，並制定連貫的抗疫措施，包括成員國為其公民提供進出危險地區的建議，而且同時維持歐盟內部的人員自由流動。部長們並且強調，有必要在歐洲範圍內監測歐盟醫療設備和藥品的供應情況，以確保聯盟中防護設備的生產、儲存、供應和合理使用。
意大利因為疫情發展嚴重，3月7日晚間宣佈封鎖北部倫巴第大區和其他北部的14個省，3月9日呼籲歐盟制定抗疫“一攬子措施”，而且必須與國際社會進行協調。9日晚間，意大利總理孔特進一步宣佈全境封鎖以抗擊疫情，這是歐盟歷史上前所未有的舉動。
歐盟的行動也隨之加速。3月10日，歐盟國家領導人舉行了應對新冠疫情的視頻電話會議。歐盟委員會進一步獲得授權，“要求在各個方面進一步加強對新冠病毒或疫情的應對，並協調成員國的行動。由於新冠病毒，我們面臨的危機既對於人、也可能對於經濟產生重大的影響。 因此，至關重要的是我們必須果斷採取集體行動，遏制病毒的傳播並幫助患者，並應對經濟影響。”10日，隨着塞浦路斯出現確診病例，新冠疫情已經蔓延到歐盟全部27個成員國。
綜上所述，歐盟在抗疫第二階段的工作思路越來越有跡可循，即必須同時在醫療和經濟“兩條戰線”作戰。歐盟委員會主席馮德萊恩在會後聲明“委員會在這兩個方面都在努力”：歐盟委員會將在每日與各成員國衞生部長和內政部長進行電話會議，協調必要措施；委員會將組建一個來自不同成員國的流行病學家和病毒學家小組，提供歐洲層面的指南；歐盟委員會對現有的防護設備和呼吸裝置及其生產和分配能力進行了盤點；動員了1.4億歐元的公共和私人資金，用於疫苗、診斷和治療的研究。
同時在經濟方面，馮德萊恩宣佈“在宏觀經濟層面採取行動”，“使用所有可用的工具來確保歐洲經濟度過這場風暴”，其中包括設立高達250億歐元的“新冠疫情反應投資倡議”。在馮德萊恩看來，3月10日標誌着“27個國家元首和政府首腦、歐洲理事會主席和歐盟委員會一直在呼籲採取的協調一致行動中的重要一步”。
世界衞生組織15日公佈的最新數據顯示，中國以外新冠肺炎確診病例達到72469例
同日，馮德萊恩還專門與意大利總理孔特進行了視頻電話，兩人在次日發表了一份聯合聲明，歐盟委員會與意大利方面達成三點共識：
一、冠狀病毒是全球和歐洲的危機，需要歐洲方面的有力協調一致的回應和團結；
二、意大利目前在遏制新冠病毒在歐洲擴散方面處於最前沿，面臨着直接的衞生、社會和經濟後果；
三、每個成員國採取的行動都會對歐盟其他國家產生影響。
雙方認為，必須借鑑意大利的成熟經驗來指導歐洲的政策。孔特歡迎歐盟委員會主席允諾“立即、毫不猶豫地採取行動”。除此之外，雙方同意在以下領域採取迅速行動的重要性，即：“共享有關病毒傳播和所採取措施的所有相關信息；在歐盟一級建立專門的科學家團隊，以幫助協調工作並統一干預措施；加強研究工作；協調醫療設備和醫藥產品的生產和分配，並要求在歐洲範圍內首先討論會員國的限制性措施，以使重要的物資流向最需要的地方，內部市場正常運轉，以及任何避免不合理的障礙。”
這些共識也很耐人尋味，我們不難從中看出意大利對於歐盟層面未能協調抗疫措施、各成員國“自掃門前雪”式設置限制措施、截留抗疫物資等行為的不滿。意大利的立場很明確：作為歐洲國家，意大利的抗疫就是歐洲的抗疫，每個歐盟成員國的行為都會影響其他國家，影響意大利抗疫最終也是影響自己抗疫。
3月11日，世衞組織宣佈新冠疫情為“大流行”疫情。3月12日，歐洲疾病預防和控制中心（ECDC）發佈了《快速風險評估》第六次更新版，題為《新型冠狀病毒病2019（COVID-19）大流行：歐盟/歐洲經濟區和英國的傳播增加》。
3月12日，歐盟委員會提出歐洲協調應對措施以應對冠狀病毒的經濟影響。馮德萊恩説，“新冠病毒大流行正在測試我們所有人。這不僅是對我們醫療系統前所未有的挑戰，也是對我們經濟的重大沖擊。今天宣佈的重要經濟措施只是應對了今天的情況。隨着形勢的發展，我們隨時準備做更多的事情。我們將盡一切必要支持歐洲人和歐洲經濟。”
對於歐盟抗疫措施的思考
由於歐洲的疫情還在進一步發展之中，各成員國情況有異，各自採取的措施也不盡相同，與歐盟層面的互動也處於調整之中，所以本文並不能對於歐盟層面的抗議措施進行綜合盤點。但是，根據歐盟迄今為止採取的種種措施，以及成員國的反應，我們可以作出如下思考：
首先，歐盟作為超民族國家的行為體，其治理的複雜程度超過了聯邦制的民族國家，眾口難調，所以歐盟的行為必須強調法律框架和既有機制。這種做法優點毋需贅言。在2009年H1N1病毒大流行之後，歐盟就於2011年出過一份《大流行的報告與教訓：歐洲藥品管理局在2009年H1N1流感大流行期間的措施成果》，2013年又立法通過了《跨境健康威脅決定》，2016年通過了《綜合政治危機應對安排》，以做到在發生跨境大流行疫情等危機情況下有效應對。
這些做法雖然使得歐盟在面臨諸如流感等大流行疫病的時候可能井井有條，但是在面臨新冠病毒疫情這種未知疾病的時候，可能會因為因循守舊、路徑依賴和條條框框過多而給人留下官僚主義的印象，無法在第一時間靈活應對具體情況。
比如，雖然意大利已經全境封鎖、西班牙和保加利亞宣佈進入緊急狀態、多個成員國關閉邊境、世衞組織宣佈新冠疫情為“國際關注突發公共衞生事件”，但是歐盟仍舊沒有宣佈進入緊急情況，成員國之間抗疫措施緩急不一，協調也因此未明顯見效。公眾於是發現，意大利在疫情急劇發展的情況下向歐盟求助，卻未能在第一時間得到實質性的答覆，以及一些成員國宣佈禁止醫療物資禁止，引起國與國之間齟齬不斷。這些都是歐盟制度性的亂象。
其次，保障境內人員自由流動是歐盟的根本許諾之一，這與已經在中國等地被證明行之有效的隔離措施存在理念上的衝突。而且，嚴格的“社交隔離”勢必意味着放棄部分人身自由，這是一項高度政治性的措施，需要政府與公民之間具有高度的信任關係，能夠進行充分溝通，這對於本已存在民主授權缺失的歐盟而言可能是一件不可能完成的任務。
因而實際出現的情況是：雖然歐盟允許成員國在特除情況下重新設立內部邊境檢查，但是由於缺乏成員國之間的有效協調，所以即使意大利等國試圖採取封鎖措施，也無法徹底有效阻隔人員跨境流動和傳染鏈。而且，追蹤傳染鏈是控制疫情最根本的手段，這與歐盟向來倡導的“個人信息安全”又構成矛盾。
第三，採取激進的醫療衞生應對措施和保持經濟運行孰輕孰重？如果取前者，經濟的下行會不會引起民眾的不滿、社會和政治的動盪？如果取後者，會不會貽誤抗疫的最佳窗口期？
這可能是一個不同的國家、不同的社會、不同的文化以及在不同的情勢下會做出不同選擇的問題，不同領域的專家、決策者也會有不同的判斷，因而沒有簡單而統一的答案。鑑於歐盟境內各國和各地區的疫情發展不一、各國醫療衞生基礎設施水平不一等差異條件，所以歐盟層面很有可能堅持在兩條道路之間尋找平衡、齊頭並進的做法，這可能也是歐盟現實主義的唯一選擇。
且讓我們祝歐盟好運。
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