房寧：現在不敢明着索賄了，但送多少，讓你猜！

近期，政商關係再成輿論焦點。中國社科院政治學研究所研究員房寧在過去多年間，曾針對政商關係做過大量實地調研。

採訪上篇聚焦官商出現不正當交往問題的根源，已於數日前發表；本文為採訪下篇，探討不良政商關係的一些具體表現。

【採訪/觀察者網 李泠】

·“新官不理舊賬”

觀察者網：目前國內一些地方依舊存在着當地政策制度以地方政府領導人的意志為轉移的情況。説白點，就是“新官不理舊賬”，“換屆換藍圖，換人換思路”。這一問題無疑有礙企業的正常經營。有沒有辦法可以避免？

**房寧：**從政治發展一般規律看，制度化、規範化標誌着政治發展水平，其發展程度越高，社會治理過程中人為的自由裁量空間就會越小。現在我國仍屬於“發展中國家”，這個“發展中”含義是各個方面的，這也意味着我國國家與社會治理水平和能力也處於發展中。

我國社會治理制度化、規範化程度還不夠高，在這個發展階段上留給領導人個體的自由裁量空間還是很大的，也因此才有“市長來了挖水塘，書記來了堆假山”的説法。這確實還是比較普遍的現象。我國的社會治理水平和能力還有待提高，近期遍及全國多地的“拉閘限電”就是一個例子。

“人民日報”微博對近期“拉閘限電”的評論

既然我們仍處於發展階段，上面你提到的問題就很難完全解決。現在實際上是處於一個兩難狀態——自由裁量空間過大，難以排除下面胡搞的可能；而對各級幹部權力限制過多，他們又難以發揮積極性、主動性、創造性。

到底應該怎麼辦？2004年我們在浙江做調研，那時浙江有個“八八戰略”，其中提倡“一張藍圖繪到底，一任接着一任幹”。我們都很贊同這個提法。具體來説，我認為在規劃層面，新來的領導不應該對既有的法定的規劃提出太多變更，對過去集體做出的重大決策應繼續貫徹執行，除非以前決策含有重大失誤。而在操作層面，則可以更多尊重新領導的意見。

現在在地方政治的連續性方面主要存在兩類問題：

一是人事調整問題。一些領導特別是“一把手”來了就大面積更換幹部，有的以調整崗位的方式做人事整頓。這也是變相換人，這是“一朝天子一朝臣”的變相做法，是山頭主義的一種表現，危害很大。

二是任期不滿問題。現在比較普遍的情況是任期不足。現在很多幹部特別是黨政一把手連一屆都幹不完，更不要説連續兩屆幹滿10年了。幹部任職在崗不穩定，頻繁更換，這本身就説明治理水平不高。對幹部任期應更嚴肅地對待，特別是由人大任命的幹部，不能輕易調整，除非那人犯錯誤。

對人大任命的幹部的期中調整，理論上、法律上應該經過人大的討論和批准。人民代表大會制度畢竟是我們國家根本政治制度，人大代表選半天，結果説調走就調走了，連個具體理由都不做説明，這實在是不夠嚴肅。

觀察者網：關於政商關係處理得是好是壞，我們有沒有一套科學的衡量評價體系？比如以前很多看政績，如GDP、招商引資等等，在這些之外，還有哪些指標？

**房寧：**政商關係因其複雜性、隱蔽性是不易衡量的。我們經過多年研究，反覆的思考，也借鑑參考國際經驗，對不良政商關係最根本解決之道就是前面説過的，首先，要提高幹部、公務員的待遇，讓他們能過上相對體面的生活，其次就是財政要更多下沉到地方和基層。只有把這兩點做好，廉潔問題、政商關係問題才能解決，否則就很難。

·“腐敗螺旋”

觀察者網：咱們之前的討論很多都是從幹部層面分析，現在再看看商人。您認為在政商關係中，企業家的底線應該是什麼？除了不賄賂，還有沒有哪些具體要求？

**房寧：**企業家不是“賤骨頭”，哪有天生願意行賄，喜歡給別人上供撒錢的？！要不然也不會有很多企業家後來站出來揭發受賄幹部了。根據我們的調研，大部分企業家的賄賂是被迫的，在行賄時他們內心裏是忿忿不平的。不少老闆們就講，“我的錢都是辛辛苦苦掙來的，憑什麼送給他們？！”然而，現實很無奈，你不給錢，他不辦事，甚至還壞你的事。

我覺得賄賂這件事，從當前情況看，道義責任主要在受賄一方。因為幹部掌握着權力，不作為或亂作為，都是因受金錢驅使，誰給的錢多，就給誰辦事。現在公開索賄的確實少了，但腐敗官員在以實際行動索賄。不給錢就不辦事，這讓許多企業特別是小微企業真的很苦惱。

我就聽有的小微企業主説過，過去逢年過節“管事的”就打電話要錢要物，現在不敢了。可是你心裏清楚，不上供他們就不理你或來找麻煩。可是到底應該給多少？他讓你猜！企業家無奈地管這叫“市場維護”。當然也有一些老闆就是用金錢開路，淨幹違法犯罪的事，這種老闆最後往往會走到黑惡勢力的路子上去。

我常跟一些幹部聊，我總是説：絕對不能接受賄賂——“不要以為那種事天知地知你知我知。他給你錢，內心裏是瞧不起你的且心有不平。將來情況變了，説不定哪天就舉報你。”其實，幹部們也挺明白的。有人就講，一旦受賄就等於抱上了一個炸藥包。

觀察者網：關於行賄受賄，我之前翻到過一些論文，有學者研究反腐運動，卻認為“適當的腐敗是中國經濟穩定發展的潤滑劑”。不知道您怎麼看這觀點？

**房寧：**這可能是對現實的一種無奈，“水至清則無魚”嘛。但是我認為我們社會在道德層面上是不能接受這個等而下之的設定的。在道義原則上，我們還是要有堅守。

再説了，你很難確定它的邊界——什麼時候，賄賂多少，它能起到“潤滑”而非破壞作用？這個邊界，誰能説得清，把握得了？有的人可能會説，如果賄賂的錢小小不言的，就當是個調味品，無傷大雅。問題是行賄到多少算是無傷大雅？五萬、十萬還是一百萬？這個根本説不清。

當然，如果深入地講，反貪污賄賂還是需要進行許多深入的學術研究的。這裏面有很複雜的學術問題，不是內行是不明白的。

觀察者網：這裏面有什麼複雜的學術問題？

**房寧：**簡要説一點，比如行賄和其收益具有一定的比例關係，表現為所謂的“回扣率”問題。中國的數據我不確定，我從國際調研中瞭解到，菲律賓的回扣率是世界上最高的，一般介於20%-40%之間。比如一個基建項目能掙100萬的利潤，那你怎麼也得拿出20-40萬打點官員。發展中國家的回扣率一般在5%-15%左右，比如越南比較流行的就是5%。

進一步講，一般而言，回扣率越低，行賄受賄行為就越普遍；受賄行為越普遍，官員腐敗面就越大；官員腐敗面越大，腐敗行為被發現和受懲罰的概率就越低；腐敗行為被發現和受懲罰概率越低，官員腐敗面就越大。這是一種十分穩定的“腐敗螺旋”，這也是我國腐敗現象之所以難於治理的癥結所在。

在公務員待遇低的情況下，這種“腐敗螺旋”難以改出。這也是為什麼我一直強烈主張提高公務員待遇的重要原因。

觀察者網：那您認為，政商關係還有沒有可能回到先前聊到的改革開放初期“亦師亦友”那階段？

**房寧：**在改革開放之初，每一個成功的企業家背後都有幹部；但現在那些腐敗幹部背後往往有企業家。這種關係是經歷了幾十年歷史形成的，非常深厚且難以監管。如今要退回過往那樣的關係是不可能了，那隻能是一段美好的回憶了。

·“政商旋轉門”

觀察者網：在世界多地都存在“政商旋轉門”問題，而且不少是雙向的，管理人員從政界流入商界，或從商界流入政界。“旋轉門”問題，咱國內也有，不過一般來看單向居多，比如如今不少政府官員辭職或退休後，會去一些大的私企就職。您如何看待這一情況？

**房寧：**是的，在國外這種事情很多。這也是約束官員在職期間行為的一種方式。在日本管政府官員臨近退休或退休後到大企業任職叫“天神下凡”。我們並不完全否定“政商旋轉門”這個概念，中央以前也提到過領導幹部的職業背景問題，在這方面也做出一些嘗試和努力。

政府官員是社會事務、政治事務的管理者，而大量的社會事務、政治事務來自於社會，如果各個社會領域中的傑出的精英人士轉入政府工作，未嘗不是一件好事。比如管理企業的專家，讓他們換一個更大的範圍去管理，他們也是有可能照樣做得好的。

現在西方國家很多優秀的政府官員來自企業。這些企業家從政以後有兩個優點彌足珍貴——一是非常務實，二是有成本意識。

和其他領域、專業的人相比，這些企業家特別強調從實際出發，條件意識特別強——有多少條件幹多少事，不好高騖遠、不超越現實。

成本意識方面，經營企業簡單説來最基本的就是看投入-產出，企業家們一定要算成本的，他們不會説“不計成本”。現在很多幹部成本意識很低，愛説“不惜一切代價”。實際上根本就不是那麼一回事。“不惜一切代價”，怎麼可能呢？！凡事都是有代價的，你在這個地方付出代價，相應地，對其他方面的投入就會少了。畢竟東西不是憑空冒出來的。

我們今天仍講“集中力量辦大事”，這話其實也要分兩方面看，因為你集中力量辦這件事，其他一些事可能就沒有辦或沒有辦好。特殊情況下，我們可以“集中力量辦大事”，但這不能成為常態，因為這是一種強化體制。長此以往容易造成發展的不平衡。

觀察者網：您剛主要講的是從企業轉到政府，現在也存在一些從政府轉到企業的情況，入職後負責維護企業和政府的關係，有些觀點認為其中存在“政商合謀”的可能。事實上呢？

**房寧：**政府官員轉到企業，這個當然也不能簡單否定。在管理層面，很多理念、經驗是相通的，而且一般來説，在我國政府管理的要求和水平還是比較高的，特別是和民企比，政府機關工作的要求更高、更規範。就我的觀察，從中央部委歷練出來的人，他們對政策的理解、執行力和人事管理能力還是很強的。

當然，從反腐敗角度講，為了防止所謂的公共權力的溢出效應，國家推出了一些迴避制度，比如《公務員法》就有規定，“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。”這也是十分必要的。

·地域差異性

觀察者網：咱中國這麼大，每個地方發展情況不一樣，可能對應的解決方法也不一樣。您這麼多地方走下來，有沒有發現腐敗或反腐也呈現出地域差異性？

**房寧：**在中國，廉潔的情況、腐敗的情況肯定是有地域差異性的。經濟發達的地區，公務員各方面的待遇和整體文化素質相對較好，制度環境也比較好，自然腐敗情況相對少；經濟落後、管理比較粗放的地區，腐敗問題更普遍、更嚴重。就我個人的觀察，相對而言，上海和深圳是中國營商環境最好的，也有比較好的、相對清廉的公務員隊伍。

觀察者網：有沒有可能跟當地科技應用發展有關？現在上海很多政務服務都電子化、透明化。

**房寧：**政務公開、電子政務肯定是促進廉潔政治、廉潔政府的重要手段，但人和人的觀念也許更重要。

就我個人經歷而言，2001年我一到社科院政治學所工作就接觸到了政務公開，記得第一次出差就是隨我們所一個課題組去河南焦作觀摩那裏的行政服務大廳。後來對此一直有關注，也參與過“智慧城市”的研究。從全國情況來看，搞得最出名，成為全國政務公開、電子政務典範城市的恰恰不是上海、深圳；但曾經被認為是政務公開和電子政務搞得最好，成為典範的那個城市，前些年恰恰出了大問題。

在電子因素之外，為什麼上海和深圳還能治理得比較好，這確實還需要好好研究。在我個人看來，上海的重要原因在於觀念和文化方面的。我想許多人也是這樣看的。上海開埠最早，法制意識比較深厚，上海乾部比較守規矩。

許多人都有這樣的經歷，在上海與政府和官員打交道、辦事比較講程序，官員們比較謹慎，一般都是面有難色，不太主動，不像某些地方的幹部愛“拍胸脯”，愛攬事。以我的經驗，凡是一地的幹部官員愛攬事，這個地方的腐敗就比較嚴重。

深圳則有更為複雜的原因——深圳是個新興城市，大部分都是外來人。這是個很重要的原因，畢竟中國如今絕大部分地區仍存在費孝通先生所講的“差序格局”，仍然是“人情社會”。很多腐敗是以人脈、家族、同鄉為基礎的，而深圳大多是南來北往的人，基本上打破了傳統意義上的“差序格局”。

另外就是所謂“小政府、大社會”的因素。“小政府、大社會”其實是個理想化的概念，無論西方發達國家還是發展中國家真能做到這一點都很難。但深圳由於是一個短期內崛起的新興城市，40年裏從一個邊陲小鎮一躍成為發達的國際大都會，這在人類城市發展史上恐怕是空前絕後的。

深圳的同志講，如今的深圳地區在40多年前還是寶安縣，最高長官就是寶安縣委書記、縣長，深圳建特區外來的企業或全國各地下海闖天下的，哪一個不比當地人牛？！大多都是有背景、都有來路。而寶安縣政府從各種意義上都是“小”的，誰都惹不起，所以姿態放得特別低，從始至終就是一個天生的“服務型政府”。幾十年下來，這樣特殊的歷史造就了深圳良好的營商環境和務實、進取、平等的政治生態、政治文化。

説到腐敗，説到腐敗地域性，一直以來人們對於東北議論不少，以至於有“投資不過山海關”、“關門打狗”之類的説法。對於東北，我也有些瞭解，這些年也跑了不少。當然，我對東北的瞭解還不夠深入，比起對“長三角”、“珠三角”的瞭解差不少。

的確，東北現在出事的幹部很多，看上去好像比內地更腐敗，因此有人得出印象認為東北幹部素質比內地官員差。根據我的瞭解和判斷，情況並非如此。東北的腐敗現象不能簡單地歸於幹部素質；在我看來，東北的腐敗問題和它的經濟發展類型更有關聯。

説到這裏，東北地區以及其他地區的腐敗問題也與政商關係、官商關係有關。眾所周知，東北民營經濟不發達。所以東北官員的貪污腐敗往往出在財政資金上。而財政資金是很容易被監管到的，説白了就是貪污財政的錢很容易被發現。東北的腐敗幹部許多是打國家財政資金的主意，這豈不是很容易敗露？只要認真查最後就一定是會被查到的！

而在內地，特別是在東南沿海經濟發達地區，更多的腐敗發生於官商之間的暗中勾結，許多腐敗幹部是拿老闆的錢，相對而言就不大容易被發現。這也就是前面提及的，親情包裹着的政商關係是很難監督的。這在韓國有個詞特別傳神，叫“政經粘黏”。

清新健康的政商關係、官商關係對於一個國家的工業化、現代化是十分重要的，一定程度上也是其社會進步的標誌。在我國，良性政商關係、官商關係建設已經在路上了，然而任重道遠。

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