國務院有關部門首提合憲性審查，事關“民族語言教學”-王愷雯
【文/觀察者網 王愷雯 編輯/馬雪】
由國務院有關部門提出的合憲性審查建議，首次出現在全國人大常委會法工委備案審查工作報告中。
12月21日，全國人大常委會法工委關於2021年備案審查工作情況的報告，提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。
報告提到，國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利於促進民族交往交流交融。
全國人大常委會法工委備案審查專家委員會委員王鍇和南開大學法學院副教授李曉兵對觀察者網表示，這一“首例”具有突破性意義。
這兩年，在法工委的年度備案審查工作報告中，對合憲性問題的披露不再“隱現”，而是更直接、深入地對有關內容給予突出強調。
王鍇指出，合憲性審查在立法法、監督法等法律中都有體現，但這一制度的加速落實是在十九大以後，自那時起，我國合憲性審查制度開始從書面走向實踐。
王鍇還提到，和西方國家較為被動的合憲性審查相比，中國的合憲性審查形式更多樣也更主動，除了依申請審查，還包括依職權審查、專項審查等形式。
12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議在北京人民大會堂閉幕。慄戰書委員長主持會議。 圖源：新華社
“一些地區的理解可能有偏差，把推廣普通話誤解成一種倡導”
2021年全國人大常委會法工委備案審查工作報告中提到：
國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利於促進民族交往交流交融。
我們審查認為，憲法和有關法律已對推廣普及國家通用語言文字作出明確規定，包括民族地區在內的全國各地區應當全面推行國家通用語言文字教育教學，有關法規中的相關內容應予糾正。經溝通，制定機關已廢止有關法規。
這是法工委首次收到由國務院有關部門提出的合憲性審查建議。
合憲性審查，是指依據憲法對憲法以下的法律文件是否符合憲法進行審查。在對法規、司法解釋備案審查過程中，合憲性標準一直是一個重要的審查標準，對合憲性、涉憲性問題作出研究處理是備案審查工作的常規內容。
值得一提的是，2020年的備案審查工作報告，也披露了地方性法規涉及民族語言文字教學的案例，並出現了“與憲法規定不一致”的措辭。
2020年的報告提到：
有的地方性法規規定，各級各類民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學；有的規定，經本地教育行政部門同意，有條件的民族學校部分課程可以用漢語言文字授課。
我們審查認為，上述規定與憲法第十九條第五款關於國家推廣全國通用的普通話的規定和國家通用語言文字法、教育法等有關法律的規定不一致，已要求制定機關作出修改。
觀察者網注意到，此前，曾有地區在教育條例中規定，“自治區各級各類民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學，重點發展民族學校的雙語教學工作”，引發輿論爭議。
2021年9月，雲南大理，永平縣北斗彝族鄉九年制學校師生正在上課 圖源：IC Photo
中華人民共和國憲法第十九條規定，“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平”“國家推廣全國通用的普通話”。
國家通用語言文字法規定，“國家推廣普通話，推行規範漢字”。
中華人民共和國教育法第十二條規定：
國家通用語言文字為學校及其他教育機構的基本教育教學語言文字，學校及其他教育機構應當使用國家通用語言文字進行教育教學；
民族自治地方以少數民族學生為主的學校及其他教育機構，從實際出發，使用國家通用語言文字和本民族或者當地民族通用的語言文字實施雙語教育。
全國人大常委會法工委備案審查專家委員會委員王鍇23日對觀察者網表示，憲法規定國家推廣全國通用的普通話，一些地區對此的理解可能有偏差，把推廣普通話誤解成一種“倡導”。
“憲法中推廣普通話這條是在總綱部分，總綱主要是規定國家的各項任務，實際上是對國家施加義務，並不是一種倡導。”
西北政法大學人權研究中心執行主任、教授常安指出，現行憲法和國家通用語言文字法的有關規定，明確了國家通用語言文字的憲法和法律地位，闡明瞭推廣普及國家通用語言文字屬於國家事權的權力屬性，也表明學習使用國家通用語言文字既是全國各族公民所享有的法定權利，也是全國各族公民所必須遵循的法定義務。
常安認為，即使從少數民族公民權利保障視角出發，推廣和普及國家通用語言文字，無論是對少數民族公民受教育權的保護，還是個人勞動與就業權利的切實保障，乃至通過語言扶貧所實現的經濟社會權利享有程度的提升，都是一種實實在在的以發展促人權，以文化、教育權利的保護帶動基本權利的全面保障。
2021年3月，察右後旗蒙古族學校有序推進國家統編教材工作，校園裏書聲朗朗 圖源：烏蘭察布新聞網
“首例”的突破性意義
在王鍇和李曉兵看來，今年首次出現由國務院有關部門提出合憲性審查建議，具有突破性意義。
李曉兵23日對觀察者網表示，授予地方立法權在一定程度上可以發揮地方的積極性和主動性，但同時也會出現地方性法規和上位法不一致，甚至相牴觸的情況，這種情況下，合憲性審查就被提上了日程。
王鍇指出：“立法法第99條規定，我們國家有權提出合憲性審查的包括國家機關、社會團體、企事業單位和公民等，但是過去提審查的主要都是公民和社會組織，沒有國務院有關部門提過。”
對於出現這種情況原因，王鍇認為，一是“動力”問題，“他為什麼要去提？據我所知，今年的案例屬於提出審查建議的有關部門的管轄範圍，實際上是在履行他的監管職責。”
“第二，提出合憲性審查首先要認為其中確實有違憲的嫌疑，但我國憲法解釋權屬於全國人大常委會，國家機關在沒有把握的情況下不太會提出審查建議。而去年已經發生了一例類似的事情，去年的報告也明確説了有關情況與憲法規定不一致，所以就不存在拿不準的情形。”
合憲性問題不再“隱現”
從2017年開始，全國人大常委會開始聽取法工委年度備案審查工作情況報告。
李曉兵指出，全國人大常委會具有解釋憲法、監督憲法實施的職權。以往很多備案審查的具體工作並沒有對外公開，近幾年都會公開報告，的確是一個非常可喜的變化。
值得注意的是，近兩年，委備案審查工作報告對法規、司法解釋中的合憲性、涉憲性問題審查程度也更直接、更深入。
2018年，法工委對全國政協委員提出的關於對收容教育制度進行合憲性審查的提案進行了研究，經調研論證，協調各方，推動廢止了收容教育制度。不過，當時的備案審查工作報告中，並沒有出現有關制度“是否合憲”的表述。
2018年，全國政協委員朱征夫對收容教育制度提出合憲性審查申請 圖源：IC PHOTO
而2020年的備案審查工作報告，不但將合憲性、涉憲性案例單獨作為一類列出，並且在披露的三起案例中，首次出現了“與憲法規定不一致”“與憲法有關精神不一致”或是“不存在與憲法相牴觸”的表述。
除了上文提到的地方性法規涉及民族語言文字教學案例之外，另一起案例涉及民航發展基金的徵收問題：
2020年全國“兩會”期間，有全國政協委員提出提案，建議對民航發展基金的徵收進行合憲性審查。
我們審查認為，徵收民航發展基金不屬於憲法第十三條第三款規定的對私有財產的徵收或者徵用，不存在與憲法相牴觸的問題。但是，徵收民航發展基金依據的是國務院文件和有關部門規章，與2014年修改後的預算法第九條第一款關於政府性基金依照法律、行政法規的規定徵收的規定不符。我們已向司法部提出，如果需要繼續徵收民航發展基金，應當及時完善相關法律或者行政法規依據。
第三起案例則涉及人身損害賠償“同命不同價”：
最高人民法院司法解釋規定，人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分別以城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入為標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。有公民對此提出合憲性審查建議，認為因計算標準不一致導致司法審判實踐中出現不公平現象，與憲法有關精神不一致。
我們審查認為，隨着社會發展進步，國家提出城鄉融合發展，城鄉發展差距和居民生活水平差距將逐步縮小，城鄉居民人身損害賠償計算標準的差異也應當隨之取消。2019年9月，最高人民法院授權各省、自治區、直轄市高級人民法院、新疆生產建設兵團分院開展統一城鄉人身損害賠償標準試點工作。我們與最高人民法院溝通，建議在總結試點經驗的基礎上，適時修改完善人身損害賠償制度，統一城鄉居民人身損害賠償標準。
全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹在《2020年備案審查工作情況報告述評》一文中指出，2019年以前的報告中，雖然也披露過一些涉及合憲性審查內容的案例，但是沒有在報告中直接、正面對合憲性審查的內容給予突出強調，合憲性問題在過去的報告中只是“隱現”“閃現”。
而2020年的報告，則集中披露了三件對法規、司法解釋中涉及的合憲性、涉憲性問題進行研究並穩妥處理的案例，並將這三件案例在報告第四部分第一個小標題“積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題”下單獨列舉。
“這表明對合憲性、涉憲性問題作出研究處理是備案審查中的重要內容，如果説過去還只是探索、試水，2020年合憲性審查工作則可以説是穩步推進，取得了重大突破。”梁鷹説。
值得一提的是，對“同命不同價”的審查建議，來自安徽宣城的一位普通居民方詩敏。2018年2月，方詩敏給全國人大常委會法工委寫了一封整整7頁A4紙的信。
收到信後，法工委法規備案審查室按照法規、司法解釋備案審查工作相關規定，先後徵求最高人民法院、法工委民法室意見。經審查研究，法工委向最高人民法院發函，建議最高人民法院適時完善相關制度，並及時向方詩敏反饋了審查研究結果。2021年1月的報告中，法工委對有關建議進行了説明。
2021年的備案審查工作報告中，也有一起由公民提出的地方性法規相關規定與憲法相關規定不符的審查建議，內容涉及強制親子鑑定：
有的地方性法規規定，有關行政部門為調查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑑定；對拒不配合的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。有公民對上述規定提出審查建議。
法工委審查認為，親子關係涉及公民人格尊嚴、身份、隱私及家庭關係和諧穩定，屬於公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑑定的內容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施。
梁鷹此前接受媒體採訪時表示，合憲性審查工作得以穩步推進並取得突破，除了中央高度重視，也源於公民在提出建議時直接將違反憲法作為他們提出審查建議的理由，其建議審查的法規和司法解釋中也的確含有涉及憲法規定和公民憲法權利的內容。
“換句話説，公眾對憲法和對合憲性審查工作的認識也在逐步增強。”梁鷹補充説道。他表示，過去一年（2020年），合憲性審查取得重大突破。社會各界提出****的合憲性審查建議達上百件之多，是以往沒有過的。
2021年12月3日，安徽省合肥市第三十八中學開展“憲法晨讀、與法同行”活動，迎接國家憲法日的到來 圖源：IC Photo
“和西方國家比，中國合憲性審查形式要豐富得多”
據王鍇介紹，合憲性審查制度在立法法、監督法等法律中都有體現，但這一制度的加速落實是在十九大以後。
2017年，黨的十九大報告明確提出，完善人大專門委員會設置，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。
這是合憲性審查這個概念首次出現在黨的正式文件中。
“這意味着我國的合憲性審查制度開始從書面走向實踐。”王鍇表示。
2018年3月通過的憲法修正案將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會；同年10月,全國人大常委會法工委憲法室正式成立。
這兩個新設機構有一個相同職能：推進合憲性審查。
中國法學會憲法學研究會秘書長張翔2019年2月對法制網指出，憲法和法律委員會的設立，可以説實現了1982年憲法起草以來學界一直呼籲的設想，那就是希望能有一個專門的合憲性審查工作機構；而憲法室的成立，可以從工作機制上為憲法和法律委員會提供服務保障，,是一項很積極的舉措，十分有意義。
李曉兵認為，從近幾年黨的文件來看，一直就提倡要把合憲性審查制度化，同時探索工作機制，到現在已經進入實踐的階段，“從這個意義上説，步子走得還是挺大的。”
王鍇指出，合憲性審查的突破還體現在程序上，“合憲性審查分為事先審查和事後審查。事先審查，即審查立法起草審議中的合憲性問題。今年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020－2025年）》提出，事先審查的範圍要從法律擴大到所有立法，包括行政法規、地方性法規、重要政策、重大舉措等等，都要進行合憲性審查，可以説實現了全覆蓋。”
《法治中國建設規劃（2020－2025年）》內容截圖
“事後審查，即審查立法生效後的合憲性問題，主要由備案審查來承擔。這幾年的備案審查成效也非常顯著，已經發展成為‘四大系統、四種模式’。四大系統即政府系統、人大系統、黨內法規系統、軍隊系統，他們都要對他各自負責的規範性文件進行備案審查。四種模式是指備案審查的四種方式，即依職權審查、依申請審查、移送審查和專項審查。”
在王鍇看來，目前效果最明顯的體現在依申請審查這部分，近年來申請審查的數量可謂“爆發式增長”。
法工委公佈的數據顯示，十二屆全國人大到2017年年底，法工委五年來共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件（其中2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件）；2018年收到公民、組織審查建議1229件；2020年為5146件；2021年上升至6339件。
王鍇還提到，和西方國家相比，中國的合憲性審查方式要豐富得多，“西方國家的合憲性審查是放在他們所謂的‘三權分立’的背景下進行，主要是司法機關來做這件事，所謂‘不告不理’，可以説是被動的。而我們的合憲性審查是在人民代表大制度的根本政治制度下，由最高國家權力機關——全國人大及其常委會來負責，它的形式更多樣也更主動，依申請審查只是其中一種。”
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。