4個社區如何從財政災難中振作起來 - 彭博社

2012年，加利福尼亞州斯托克頓市宣佈破產。其重返財政健康之路充滿挑戰。

攝影師：David Paul Morris/Bloomberg

如果州立法機構通過提案，華盛頓首都隊可能會搬到華盛頓特區外的弗吉尼亞體育館。

攝影師：Winslow Townson/Getty Images North America2012年，斯托克頓市宣佈破產，這是美國歷史上最大的市政失敗。但這並不完全令人意外：到了20世紀末，該市已經成為城市衰退的象徵。曾經是罐頭、農業和製造業工作的中心，斯托克頓看到其主要僱主開始離開該地區；城市的税基消失，房屋價值暴跌。

正如米歇爾·懷爾德·安德森在她的新書“拯救小鎮的鬥爭：重新想象被拋棄的美國”中所述，斯托克頓在大衰退之後的經濟困境加劇：2007年至2011年間，該市失業率達到20%，遭受的房屋被查封率僅次於底特律，是全國最高的。

由於無法跟上其過度槓桿的債券支付，斯托克頓開始削減緊急、衞生和娛樂服務；在那個時代，它減少了近9千萬美元的公共支出。即使在2015年之後國家經濟復甦，斯托克頓的失業率仍然居高不下，18歲以下人口中有四分之一生活在貧困線以下。兇殺率飆升，警察殺害平民的事件也增加。

來源：狂熱讀者/西蒙與舒斯特安德森是一位斯坦福法學院教授，專門研究貧困和不平等，他講述了斯托克頓和其他三個面臨極端困境的地方的故事 — 俄勒岡州約瑟芬縣；馬薩諸塞州勞倫斯；以及底特律，2013年超越斯托克頓成為有記錄以來最大的市政破產案。在這四個地方，地方政府經歷了幾十年的財政衰退，最終“沒有更多貸款可借、税收可增加、服務可私有化，或者值得出售的資產”，安德森寫道。

但在每個地方，社區成員鼓起改革的努力，填補公共服務消失的空白。

例如，在南斯托克，安德森講述了赫克託·拉拉的故事，他在一個被城市拋棄給毒品市場和槍擊的社區中經營一個社區中心。拉拉組織了一場活動，關閉了一個毒販聚集的便利店。其他人清理了一個荒廢的公園。一個非營利組織購買了毒品窩點並將其翻新為低收入家庭的經濟適用房。2013年，這些團體成為一個聯盟的一部分，選舉了一位年輕的黑人市長邁克爾·塔布斯，他幫助在拉拉的社區中心開設了一家衞生診所，為暴力受害者尋找了資金，建立了一個創傷康復中心，並與警方合作建立社區信任和暴力預防政策。

“我們的變革理論是投資於人民，”拉拉告訴安德森。“我們必須將語言從人們的問題轉變為他們的資產。”

綜合考慮，這些努力展示了大眾行動在貧困的美國城市中定義新政治現實的力量。但正如斯托克頓的持續的困境所展示的那樣，這些基層努力也突顯了尚需完成的工作。

在“拯救小鎮的鬥爭”中，同一個惡棍困擾着所有四個地點 — 財政緊縮。

“使地方政府破產的不僅僅是貧困，”安德森寫道。“一系列的緊縮措施限制了地方政府籌集和支出資金的權力。”

20世紀上半葉，每個地方都曾繁榮發展。但隨着汽車製造和紡織等行業的自動化，當地企業將許多工作崗位轉移到全球範圍內的監管鬆懈地區。收入下降，只有社區中最貧困的成員留了下來，導致歷史性的税收損失和服務減少。這些以及許多其他城市的政府通過裁員、取消項目、讓基礎設施腐爛、通過養老金計劃推遲員工薪酬以及將公共服務出售給私營公司來削減成本。隨着大蕭條的來臨，維持這些地方生存的聯邦補貼開始逐漸減少。

“城市討厭被描述成垂死或絕望的樣子。”

後果是毀滅性的。約瑟芬縣是一個反税收的堡壘，具有自由主義傾向，面臨着一波又一波的人員削減，從公共圖書館開始，最終到衞生保健和執法部門，導致一羣退休警長和民兵類型在官員缺席時應對緊急呼叫、暴力事件和心理健康危機。在勞倫斯，低工資工作盛行，住房不穩定性激增，這座城市的新居民——主要是拉丁美洲和加勒比移民——發現自己與當地政府脱節。在底特律，經過幾十年的住房歧視、服務削減和撤資之後，黑人居民在次級貸款危機期間面臨着災難性的土地流失，當時有48%的住宅物業在10年內被收回。

安德森認為，地方政府試圖解決這些問題的程度往往是為了迎合城市邊界外的富有利益：缺席的房地產大亨、承諾提供工作的公司和尋求便利設施的郊區通勤者。她寫道：“他們推動城市補貼新的郊區社區和重新開發市中心，而不是重新投資於老社區的人或環境。”例如，億萬富翁開發商們如快貸公司主席丹·吉爾伯特試圖證明“大規模的資本注入，一下子創造了大量的工作和人口，可以恢復一個城市核心”，但在市中心之外，城市的財富分化仍然深重，而且深深地種族化。底特律人有一句話來形容這種情況，安德森指出：“市中心不會向下滲漏。”

在底特律，一個復甦中的市中心並沒有完全遏制城市其他地區頑固的貧困。Stephen Zenner/SOPA Images/LightRocket via Getty Images 拍攝但安德森表示，她打算的《拯救小鎮的鬥爭》不僅僅是城市功能失調的編年史：她將注意力集中在遭受最嚴重傷害並組織變革策略的社區成員身上。“城市厭倦了被描述成垂死或絕望，子彈橫飛和領導腐敗的樣子，”她説。“我想寫一個真正認真對待他們困境的敍事，讓他們成為堅韌、仁慈和團結的地方。”

安德森從與居民交談中獲得的一個主要見解是建立合作關係是開始的地方。“我們幫助人們進行公民參與和參與，”勞倫斯社區工作的一名官員告訴她。“其他一切都源自此。”在那個城市，LCW為城市的移民羣體創建了網絡，分享互助，並解決諸如成癮和暴力受害等問題。隨着時間的推移，他們開發了就業項目，幫助社區成員為教育、社會服務和醫療保健等新興經濟領域的工作做好準備，這些領域在2000年佔據了城市勞動力的40%。

為了穩定底特律的住房，聯合社區住房聯盟、底特律人民平台和底特律驅逐抗辯組織的組織者回購了被銀行收回的房屋並將其歸還給居民，向市議會施壓以償還被徵税過多的房主，併為負債的人制定了付款計劃。這些團體還為處於剝削性土地合同中的人提供法律援助，併為低收入購房者建立社區土地信託。UCHC在2017年至2019年間使1,100套住房免於被收回；總體而言，2015年至2019年間的房屋被收回數量減少了94%。

“這本書的核心是居民社會運動，將公民社會的焦點重新轉向已經居住在城鎮中的人們，”安德森説。她強調，這不是一套政策建議。相反，這是一個概念的證明：“如果我們真的出現並投資於這些地方，這些地方是有能力改變、改進和加強網絡的。”

雖然這本書認為，被撤資的社區可以實現重大目標，當他們要求政府關注當地需求時，但它也顯示社區目標可能是一把雙刃劍。例如，約瑟芬縣花了數十年拒絕增加房產税以支付服務的選票措施。當一個由居民組成的基層聯盟在2017年聯合起來倡導新的税收徵收時，最終通過了，支持公共衞生條款的恢復，以及警長辦公室和縣監獄的重大重新配置。

“拯救城鎮的鬥爭”對於執法現狀的迴歸作為社區意願的勝利非常樂觀。但像斯托克頓和底特律這樣的城市的經歷，那裏侵入性執法和高比例監禁已經對邊緣化人羣造成了不成比例的傷害，並未能遏制暴力犯罪，這可能表明了這種方法的侷限性，安德森也承認了這一點。“我們在警察和監獄方面作為對失業、暴力和成癮的回應的投資是極端和悲劇性的，”她説。

這本書描述的聯盟也明顯是脆弱的。可悲的是，斯托克頓就是一個例子。自2020年以來，謀殺率飆升，而塔布斯在一家本地博客發起的一場虛假信息運動之後被罷免了市長職務。2021年，當其主要社區組織者被逮捕時，創傷康復中心倒閉了。這些事件加強了社區對市領導的熟悉懷疑。如今，安德森承認，“對這座城市感到樂觀變得更加困難了。”

這樣的問題看起來如此巨大，以至於似乎無法克服。“拯救小鎮的鬥爭”帶來了一些希望，即城市不平等的解決方案可以——也必須——從基層開始。安德森表示，要求地方政府按照當地社區的要求對這些社區進行投資，這本身就是一個目標，但也是要求地方、州和聯邦行為者進行更大規模再投資的“切入點”。

“當我們講述這些城市的故事，並從中尋找靈感來解決我們更加困難的問題時，我希望更多的人能加入討論，併成為重建能量的一部分。”

一項將華盛頓首都隊和奇才隊運動隊搬至弗吉尼亞郊區的提議將依賴一種超越典型體育場協議的税收融資模式。

這項計劃正在弗吉尼亞州議員的討論中，將從企業在競技場經營時支付的企業税以及這些企業僱員繳納的個人所得税中獲得資金。

專家表示，這將是美國第一個通過這些税收來源的收入來融資的競技場。

肯尼索州立大學經濟學教授、2022年體育場和競技場發展文獻綜述的合著者約翰·查爾斯·布拉德伯裏表示：“我不記得有任何體育場融資計劃除了房產税和銷售税收入之外還吸引了其他任何税收來源。”

弗吉尼亞州州長格倫·楊金和球隊所有者泰德·利昂西斯於去年12月宣佈了競技場的計劃。弗吉尼亞州議員的立法將為一個佔地70英畝的體育和娛樂區提供資金，其中包括一個競技場、訓練設施和表演藝術場館，以及一個廣播工作室和利昂西斯公司Monumental Sports and Entertainment的總部，該公司在該地區擁有幾支職業運動隊。

支持者表示，波托馬克碼頭的校園將在未來幾十年內創造120億美元的收入，以及數以萬計的工作崗位，比任何可能的替代用途都要多。這些支持者説，競技場項目將通過利用項目帶來的收入來支付自己。

但批評者表示，其中一部分收入將通過轉移用於當地服務（如學校和道路）的税收來籌集。一些經濟學家表示，公共補貼的競技場對納税人的償還記錄不佳。根據一些經濟學家的説法，波托馬克碼頭競技場校園的公共補貼可能是美國歷史上最大的，Bradbury説。

紀念碑的發言人拒絕就税收協議發表評論。

弗吉尼亞州官員指出，該法案還將從前往該地區參加比賽和音樂會的高收入運動員和表演者的所得税中獲取一部分收入，這對於該州來説是一項新的收入來源。“現在，每位外州運動員或表演者在首都一體化體育館比賽時都要在華盛頓特區交所得税，”該法案的共同作者之一、弗吉尼亞州參議院多數黨領袖斯科特·蘇羅維爾説道，他指的是目前這些運動隊在華盛頓特區市中心的主場。“所有這些人都將在弗吉尼亞州交税。”

弗吉尼亞州的提議標誌着競爭激烈的投標戰的升級，這些投標戰讓各個城市爭相爭取體育設施。幾十年來，為了爭取新的發展，所有者們一直在威脅要將他們的隊伍遷往能提供更好條件的司法管轄區。在奇才隊和國王隊的情況下，這些隊伍只會搬遷大約六英里——這一提議引起了人們對郊區亞歷山大市的交通和華盛頓特區市中心空置的擔憂。

“一直以來的擔憂是，政府之間正在陷入一場競爭，他們會互相對抗，最終會拱手讓人。” 加利福尼亞大學戴維斯分校法學院教授達裏恩·尚克斯説。

建造它，他們就會來嗎？

為了建造波托馬克碼頭校園，弗吉尼亞州和亞歷山大市提供了幾條税收收入流。這個價值22億美元的娛樂中心的融資部分基於預計的銷售和房產税收入增長，使用了一種被稱為税收增值融資（TIF）的開發工具。

當一個司法管轄區決定用TIF來補貼一個開發項目時，通常會凍結TIF區域內的房產税率在某個特定水平。超過這個基準水平的税收增長被用來為開發項目提供融資和償還債務。

TIF很受歡迎，因為它們允許地方或州領導人支付某些費用，而不會明確耗盡公共資源。通過未來來自房產、銷售或企業所得税收入的補貼來支付開發項目可能看起來是自給自足的。許多州要求TIF通過一個“但若非此”測試，以證明開發項目如果沒有TIF就不會發生。建造它，他們就會來 — 這是融資背後的邏輯。

這種方法因為幾個原因而備受爭議。TIF容易受通貨膨脹影響，轉移本可以用於政府服務的資金，而且往往過多地惠及富裕社區。用於建造競技場的TIF尤其具有爭議性，因為涉及的成本非常高。

但弗吉尼亞的立法比其他TIFs更進一步。弗吉尼亞的提案將捕捉波托馬克碼頭工人通常應繳納的州和地方所得税，但與其將這些收入用於學校、警察和其他服務，它們將重新投入到競技場中。紀念碑和其他在那裏運營的公司支付的企業税也將被用來支付開發成本和債務服務。

“如果你公開支持一個競技場，你可能會想整個財產税增量是否應該用於那個目的，” Shanske説。“但如果你還放棄銷售税、所得税、企業所得税，那麼你實際上放棄了所有這些項目可能回饋給某個現有社區的其他方式。”

將更多的税收流向用於競技場校園的融資意味着這些收入將無法用於其他目的，包括由開發項目本身產生的警察、交通和其他外部性。“他們將被鎖定在犧牲大量收入一段相當長的時間內，”哥倫比亞法學院教授、《芝加哥法律評論》一篇關於TIFs的2010年論文的作者Richard Briffault説。

許多州限制TIFs的使用方式。例如，許多州將其專門限制在經濟發展項目中用於貧困或“荒廢”地區，以阻止地方從事投機投資。加利福尼亞州，第一個開發税收增量融資的州，現在已經完全禁止了它。

歷史上，弗吉尼亞州並沒有為經濟發展提供太多大規模的税收激勵交易，根據政府問責組織Good Jobs First的執行董事格雷格·勒羅伊（Greg LeRoy）所説。勒羅伊表示，近年來情況已經改變，他將弗吉尼亞州的波托馬克碼頭提案描述為一項“可憎的提案”和“腐臭的公共政策”，並將預扣税加入其中。

高密度開發 — 快速

如今，波托馬克碼頭地塊是一片空置的前鐵路場地。隨着該地點新地鐵站的開放，即使沒有TIF，也必然會有一定程度的發展。但這可能需要數年甚至數十年的時間，波托馬克碼頭可能永遠無法達到官員們認為可以通過競技場快速推進的相同密度水平。參與該交易的官員估計，到2036年，競技場將在亞歷山德里激發出940萬平方英尺的辦公、住宅和零售空間，而沒有競技場的基準估計為130萬平方英尺。

波托馬克碼頭項目的一部分將通過競技場活動的新門票税來建設。通過向高收入的藝術家和運動員徵收所得税的一部分，這些人在任何表演地點都會在當地繳納所得税，波托馬克碼頭的支持者相信，表演者們本身將為設施買單，同時加速未來階段的住宅和辦公樓開發。

“如果那裏沒有競技場，TIF所捕獲的所有活動就不會發生，”州參議員蘇羅維爾（Surovell）説。“如果你建造一個競技場，它將使整個校園和周邊地塊轉變為一個比原本快20或40年的更高密度開發。”

好工作第一次描述政府努力通過使用州和地方個人所得税來補貼公司，作為一種“向老闆交税”的形式。2012年的一份報告發現，16個州的補貼計劃轉移了超過7億美元的州所得税給超過2700家公司，其中包括高盛和通用電氣。

專家表示，儘管沒有使用所得税建造競技場，但在弗吉尼亞州並非沒有嘗試。根據Surovell的説法，這個聯邦州至少兩次提出了這個想法：在上世紀90年代，為了説服蒙特利爾博覽會棒球隊搬到弗吉尼亞州，以及最近為了吸引華盛頓指揮官從馬里蘭州蘭德福搬遷。

這兩次努力都失敗了。博覽會於2005年以華盛頓國民隊的身份搬到了華盛頓特區，而弗吉尼亞州的議會放棄了這項立法，以便於2022年的橄欖球隊。

在“格倫圓頂”下

楊金一直是波托馬克碼頭大型項目最積極的倡導者之一。這位州長直接參與了吸引雷昂西斯及其團隊來到弗吉尼亞北部的努力。楊金對體育有濃厚興趣：根據公開文件，他和雷昂西斯都是職業搏擊聯盟的投資者，這是一個迅速崛起的混合武術聯盟。

總部位於弗吉尼亞州麥克林的PFL自稱是世界上增長最快的體育聯賽。該聯賽於2018年推出，僅四年後在一輪融資中估值達到5億美元。PFL目前是繼終極格鬥冠軍賽之後美國第二大的綜合格鬥聯賽。去年，PFL以未披露的金額收購了競爭對手貝拉託綜合格鬥聯賽，而在8月，PFL從沙特阿拉伯的公共投資基金獲得了1億美元，該基金已向美國體育行業注入了數十億美元。

州長辦公室拒絕透露他在PFL中的股份大小，但在2021年，楊金將他在該聯賽中的持股列為價值超過25萬美元的資產，放入了一個盲目信託中。州長的發言人表示，楊金“沒有任何形式的財務持有，可以從這個項目中獲益。”

萊昂西斯和楊金的發言人表示，兩人之間沒有業務關係。儘管一些媒體報道將萊昂西斯和楊金描繪為朋友，但紀念碑公司的發言人表示，在這項交易之外，這兩人“很少或幾乎沒有在一起共度時光。”

哥倫比亞特區在後疫情恢復過程中面臨重大挑戰，向萊昂西斯提供5億美元，以保留球隊在該市的位置，這超過了為Capital One Arena升級所需資金的一半。2月9日，哥倫比亞特區市長穆里爾·鮑澤在《華盛頓郵報》發表了一篇社論，敦促萊昂西斯改變主意。與此同時，哥倫比亞特區議會發布了自己的經濟分析，對弗吉尼亞競技場交易得出結論，認為這將使弗吉尼亞納税人損失50億美元以上。亞歷山大經濟發展合作伙伴稱，他們正準備發佈自己的分析，稱哥倫比亞特區的估計“是一個極其誤導性的敍述。”

弗吉尼亞州參議院的民主黨議員在2月13日的關鍵程序截止日期前拒絕推進這項法案。弗吉尼亞州參議院財政委員會主席路易斯·盧卡斯（Louise Lucas）本週拒絕將參議院法案列入議事日程，在一篇關於“格倫圓頂”的帖子中（之前是Twitter）。

支持者表示，儘管華盛頓特區地鐵周邊出現政治分歧，但這項計劃仍然可行。對於楊金來説，這個具有歷史意義的項目甚至可能在今年繼續進行：眾議院通過了自己的法案授權該競技場，儘管有一些關鍵變化。這項立法絕非已死。

“決策者們對這個項目瞭解得越多，就越意識到其積極影響觸及弗吉尼亞州的各個角落，”楊金在一份聲明中説。