澳門賭場迎20年來最大變革，經濟支柱何處去？-王愷雯
【文/觀察者網 王愷雯 編輯/馬雪】
從“小賭王”周焯華到唐山打人者陳繼志，他們都曾有過同一個身份——“疊碼仔”。
穿梭在“貴賓廳”、拉攏豪客一擲千金，名義上是“博彩中介人合作者”，不少人卻暗中幹着非法借貸、清洗黑錢的勾當。
隨着澳門博彩業迎來劇變，遊走在灰色地帶、賺取暴利的日子將一去不復返。
6月21日下午，澳門立法會表決通過修改後的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（以下簡稱新“博彩法”），23日起正式生效。這是澳門21年來首次修訂，新法首次出現涉及“國家安全”的條款。
“新‘博彩法’的實施，意味着以博彩中介人制度為核心、衞星賭場遍佈澳門的時代結束了。”澳門大學政治經濟學與公共政策教授盛力25日對觀察者網表示。
澳門長期佔據世界第一博彩市場位置，其中疊碼仔服務的“貴賓廳”一直都是收入“大户”。2011年，澳門博彩收入2691億澳門元， 是拉斯維加斯的4倍，“貴賓廳”貢獻超過70%。
澳門理工大學博彩旅遊教學及研究中心主任王長斌教授認為，新法落地後，“貴賓廳”將面臨退場，未來博彩業會向消費層次更為親民的“中場業務”發展，這也會迫使澳門博彩企業開發更多非博彩元素。
“國安”條款加入，將成“懸頂之劍”
“這是澳門特區21年來首次修訂‘博彩法’，而且並不是簡單修改了一下，主要是回應澳門博彩業高速發展過程中出現的一些弊端。”盛力教授25日對觀察者網表示。
2001年，澳門特區政府制定了第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營與法律制度》（俗稱“博彩法”），構建了澳門博彩業的基本監管框架，也打破了70多年來由一家公司壟斷博彩專營權的規則。
目前，澳門有“三正三副”六張博彩牌照。賭王何鴻燊創辦的澳博控股、港商呂志和創辦的銀河娛樂、美國永利度假村旗下的永利澳門持有三張正牌；何鴻燊二房長女何超瓊持股的美高梅中國、美國金沙集團旗下金沙中國、何鴻燊二房獨子何猷龍控制的新濠博亞持有三張對應的副牌。
這批牌照的批給期限原定於今年6月26日到期，不過目前，六家持牌博彩公司均已獲澳門特區政府延長批給期限至今年12月31日。
自去年9月開始，澳門特區政府就修改“博彩法”展開公開諮詢。在完成立法程序後，新法於23日起正式生效。
新法主要規定了博彩經營牌照（俗稱“賭牌”）批給上限六個，禁止“轉批給”，批給期限不多於10年（此前是20年），最多可延長3年；未來“管理公司”（現階段的“衞星賭場”）只能收管理費，不能與娛樂場分享利潤或收取佣金；博彩中介只可為一間承批公司（即持牌博彩公司）服務等。
澳門六大博彩企業均對新法表示歡迎。
盛力表示，這意味着以博彩中介人制度為核心、衞星賭場遍佈澳門的時代將終結。
法案通過後，賭牌競投工作即將展開。投行摩根大通認為，特區政府最快在7月底至8月初為新賭牌招標，最快11月初有結果。該行預計，目前6張賭牌的持有者都可以獲發新牌。
2021年3月29日，中國澳門，一家酒店的博彩區 圖源：IC Photo
值得一提的是，新“博彩法”中首次出現了涉及國家安全的條文。
法案第四十五條第一項規定，**行政長官在聽取博彩委員會的意見後，可基於“危害國家或澳門特別行政區的安全”等原因解除娛樂場幸運博彩的經營批給。**法案亦提出，娛樂場幸運博彩的經營及操作須在維護國家及澳門特別行政區安全的前提下進行。
盛力表示，過去澳門部分外資博企或其間接關係人，可能涉及推動內地資本外流，他們與海外政治勢力的關係也比較複雜，甚至有參與本地敏感事務的嫌疑。
“我想這引起了國家和特區政府的關注。儘管總體上這種境外勢力還是處於可控狀態，但確實需要關注。特別是我們要在法律層面有一個能在國家安全方面監管博彩業的依據。”
“新‘博彩法’規定，在承批公司‘危害國家或澳門特區’的情況下，行政長官可單方面解除經營批給，我覺得這是很重要的。”盛力表示，“這個法案必須有威懾力，不能光説要在維護國家安全的前提下去經營，還要在判斷你危害到國家安全後，可以立即終止你的合約。”
此外，新“博彩法”還要求，經營娛樂場幸運博彩須不受犯罪影響，並應確保其經營及操作配合澳門特別行政區打擊跨境非法資金流動，以及預防清洗黑錢和恐怖主義的政策及機制。
盛力認為，上述條款和2021年3月起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》中有關“跨境轉移資產”的內容相呼應。
“新‘博彩法’也是要表現一種國家的關注，而國家的關注就是澳門的關注，保障‘一國兩制’在澳門行穩致遠。這實際上也是涉及到國家安全的一個條款。”
澳門立法會議員陳澤武此前表示，法案賦予特首有權就國家安全撤銷賭牌，估計將會按國安法的框架去審視，如資金來源、從事勾結外國勢力活動等。
目前澳門的六家持牌博彩企業中，有美資博企“兩個半”之説。除了永利澳門和金沙中國，美高梅中國則是美國博彩業巨頭美高梅與何超瓊成立的合資公司。
永利澳門興建運營的永利皇宮 圖源：IC Photo
澳門特區政府宣佈修法之初，在澳門擁有業務的美國賭場公司股票一度受到重挫。
“國家安全”不單只是涉及中美博奕的問題，也要和總體國家安全觀聯繫起來。《新華澳報》曾刊文指出，將國家安全有關條文列入新“博彩法”，是一把懸掛在未來獲得新賭牌博企、尤其是美資博企頭上的“達摩克利斯之劍”，當然，這是一把正義的寶劍，相信會對美資博企起具有較大的震懾作用。
江湖再無“疊碼仔”？
近幾個月來，博彩中介一直是澳門博彩業的熱點話題。
2021年11月27日，有澳門“小賭王”之稱的太陽城集團主席周焯華（外號“洗米華”）因涉嫌在內地觸犯開設賭場等罪，被温州市人民檢察院依法批准逮捕。兩個月後，澳門德晉集團主席陳榮煉因涉嫌不法經營賭博及經營“賭底面”（在賭場“貴賓廳”內非法博彩）被澳門警方拘捕。
其後，兩人經營的澳門博彩中介“龍頭”——太陽城和德晉相繼停業。
“洗米華”案定於9月2日在澳門法院開審，周焯華被控創立及指揮犯罪集團、清洗黑錢及非法賭博等286條罪名，案中涉及非法博彩金額高達8000億港元（約合6800億元人民幣）。
周焯華（左）和陳榮煉
伴隨着這場風波，“疊碼仔”、“貴賓廳”等專有名詞頻頻映入人們視線。
澳門的賭場分為“中場”和“貴賓廳”，前者接待的多為普通遊客，那裏投注金額小，多位於酒店的一樓；“貴賓廳”則接待揮金如土的大額投注客。
澳門理工大學博彩旅遊教學及研究中心主任王長斌教授介紹，澳門所謂的“博彩中介”，指的是“貴賓廳”的經營者。而所謂“疊碼仔”，在澳門法律中被稱為博彩中介的合作人，他們為“貴賓廳”介紹客人，然後從“貴賓廳”領取佣金。
“‘貴賓廳’負責從內地拉客。客人過來之後在‘貴賓廳’裏面賭博，但他不是和‘貴賓廳’賭，而是和承批公司賭，‘貴賓廳’實際上起到了中介作用。”王長斌説。
事實上，2001年澳門特區政府制定的“博彩法”，將“博彩中介人”（可以是公司也可以是個人）定義為“在娛樂場推介幸運博彩者，其工作系給予博彩者各種便利，尤其是有關交通運輸、住宿、餐飲及消遣等，而收取由一承批公司支付之佣金或其他報酬”。
但在實際操作中，這些所謂的“中介”提供的服務遠不止於此，一些人還會從事洗錢、非法借貸等業務。
“內地是有資本管制的，賭客在澳門輸了錢，這個錢要怎麼過來？通過正當的金融渠道是很難寄過來的，他只能通過這些人從地下錢莊或其他操作把錢弄過來。”王長斌説。
新“博彩法”進一步對博彩中介業務進行了規範。例如第二十三條第二款規定，每一博彩中介僅可於一間承批公司內從事博彩中介業務，以收取佣金方式為其提供服務，不得以任何方式與承批公司分享娛樂場的收入。
太陽城旗下的“貴賓廳” 網絡圖片
王長斌指出，過去“貴賓廳”是澳門博彩收入的“大户”，2011年最高峯時佔博彩收入比例超過七成，這幾年已經逐步下降至三、四成。而新“博彩法”實施後，第三方“貴賓廳”將進一步受到限制。
“新‘博彩法’禁止博彩中介與承批企業分成，也就是説中介只能拿佣金。此外，還規定承批公司對博彩中介有連帶責任，這樣一來，他們要是有違法行為，都有可能算到博彩公司頭上去，在這種情況下，博彩公司和貴賓廳合作的意願就很低了。”
盛力認為，在澳門賭權開放後，博彩中介這一羣體確實在拓展市場方面發揮了很大作用，推動了博彩業發展，對澳門經濟民生也有貢獻。但是他們長期遊走在灰色地帶，衍生出高利貸、洗錢乃至暴力犯罪等問題，且這種影響是不僅限於澳門，還影響到了內地。
“新法生效以後，一家博彩中介只能為一家博企服務，博企和中介的關係要很清晰，財務要很透明，實際上就抑制了中介的擴張。”盛力説，“這是希望中介能化身一種優質的服務團體，去提升遊客的旅遊感受，做好後勤保障工作。我想以後中介很大程度上會去服務中場的普通客人，這會是一個比較大的轉變。”
對於這隻給博彩中介套上的“緊箍咒”，澳門立法會議員高天賜在6月21日的立法會會議上質疑，這將限制博彩中介的發展空間，讓他們“無前景可言”。
澳門特區經濟財政司司長李偉農會上回應，希望中介“將角色擺回到應有位置”，即“拉客”給承批公司，收取佣金作為報酬。
李偉農重申，中介業務是向博彩者提供交通、住宿、餐飲、消遣等各種便利，而收取承批公司支付不多於法定佣金上限的金額作為回報，和承批公司是夥伴關係。
新法之下，另一個受到衝擊的是遍佈澳門的“衞星賭場”。
所謂“衞星賭場”，其所有者並不持有賭牌，卻能和承批公司合作營運賭場。
具體而言，承批公司和第三方達成協議，後者擁有賭場酒店的物業，承擔該物業內的所有非博彩業務（如餐飲、酒店管理等），而承批公司則在其中經營博彩業務並僱用有關人員。
今年4月，澳門英皇娛樂酒店宣佈自6月26日起停止“衞星賭場”運作 網絡圖片
據澳媒介紹，截至今年4月，澳門共有35家賭場，其中17家由博彩公司全資擁有，另有18家“衞星賭場”由私人以類似“特許加盟”的方式設立。
根據今年1月公佈的法案最初文本，“承批公司必須在其擁有不動產所有權的地方經營娛樂場幸運博彩……”這被視為“衞星賭場”的“死期條款”，意味着“衞星賭場”或者出售用於經營博彩的物業給承批公司，或者停業。
不過，根據新“博彩法”最終文本，“衞星賭場”被允許繼續經營，只是要以“管理公司”的模式運作。
承批公司聘用管理公司必須獲得澳門特區行政長官的許可，且承批公司只可向管理公司支付管理費用，不得以任何方式與管理公司分享娛樂場的收入或支付佣金。這樣一來，現有“衞星賭場”的經營模式將出現巨大變化。
此前有澳門媒體預計，一些“衞星賭場”或在6月26日之後結束經營博彩業務。李偉農6月8日表示，這些決定是商業行為，政府不會介入，但政府希望他們可以繼續保留。他同時指出，“衞星賭場”的去留和新“博彩法”無關，是疫情造成的經濟衝擊。
修法之後，澳門“經濟支柱”何處去？
澳門博彩合法化始於1847年。1999年澳門迴歸後，特區政府即把“加強博彩業監管機制，提高經營管理水平”作為施政綱領之一。2001年，“博彩法”的通過，確立了澳門“賭權開放”的法律框架。
2002年以來，澳門博彩業形成“六分天下”的局面，加上內地逐步開放自由行，澳門博彩業也踏上發展的快車道。2006年，澳門博彩業收入首度超過美國拉斯維加斯，成為全球最大的博彩市場。
2011年，澳門博彩毛收入（GGR，即下注金額減去贏得金額的差額）達到2690.58億澳門元，佔當年本地生產總值91.6%；2013年，澳門博彩業毛收入歷史性地達到3618.66億澳門元，佔當年本地生產總值87.9%。
澳門新葡京娛樂場內景 圖源：IC Photo
毫無疑問，在推動澳門經濟、就業、基礎建設及民生福利等方面，博彩業發揮了積極作用。但其“一業獨大”也為澳門社會帶來了風險，這一問題在新冠疫情的衝擊下顯得更為突出。2020年澳門GDP實質收縮了56.3%，全年入境旅客同比減少85%，博彩業跌近8成。
賭場和酒店的生意一落千丈，一些“疊碼仔”改行當起外賣小哥；那些動輒上千元一晚的高檔賭場酒店，現在僅需兩三百元就能入住。
盛力指出，澳門博彩業產值在2013、14年達到頂峯，在疫情之前，由於內地的反腐行動，澳門博彩業實際上已經受到影響。
“在新法生效後，如果疫情也沒有改善，澳門博彩業會經歷一個非常痛苦的時期。**像以‘貴賓廳’為核心的這種高收益的爆發性增長肯定是沒有了。如果是走休閒化、大眾化、娛樂化路線，那相對澳門博彩業的高峯時期，肯定是一個小很多的規模。**雖然是小很多，但我們希望這是一種健康平穩的發展。”
王長斌指出，“如果澳門博彩收入持續那麼高，且持續需要靠內地民眾前去賭博，這很難説是一個能夠可持續發展的行業。”
王長斌認為，未來澳門博彩業會向“中場業務”這方面去發展，這就會逼着博彩企業多發展一些非博彩元素，“所有的博彩遊戲都是差不多的，就只能靠這些非博彩元素去吸引。”
他日前在《澳門日報》撰文指出，新“博彩法”通過後，澳門博彩業將進入一個規範發展的新時期。雖然博彩收入難以恢復往日高度，但新形勢將督促博彩企業減少對博彩的依賴，加大力度發展非博彩元素。同時，加大對博彩業的監管力度，致力於澳門博彩業的規範化發展，力圖降低博彩業的“賭性”，發展其“娛樂性”，打造一個可持續發展的博彩業。
作為澳門支柱產業，博彩業為澳門提供了大量的工作崗位。據2020年澳門特區統計年鑑，當年澳門就業人口約為395100人，其中從事“文娛博彩及其他服務業”的人數為91300，佔就業人口的23.1%。
新法落地後，如何儘可能減輕對從博彩從業者影響？
盛力指出，博彩業對澳門的影響深入到社會各個領域，特區政府當然希望修法進程是平穩的，對博企的改革要求也符合預期，希望各方利益能得到調和，失業率可控。
“考慮到時下比較艱難的情況，新法也做了一些調整，例如延長‘衞星賭場’存續時間，緩解失業壓力。此外，也可以和廣東省協調一下，推動一些澳門居民前往大灣區就業和生活。”
橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園總部大樓 圖源：澳門特區政府網站
盛力表示，2000年澳門特區政府第一份施政報告就提出要產業多元化，在中央的支持和鼓勵下也做了很多努力，“我們先後提出了20個多元化目標產業，但都不是很成功，因為博彩業虹吸效應太大了。”
“**新‘博彩法’限制了博彩業的膨脹，如果政府的措施得當，加大投入和政策性引導，原先因為市場導向傾斜而流入博彩業的生產要素，應該可以迴流到其他行業。**我想，在中醫藥、現代金融業還有科創方面，澳門應該再多下一點功夫，而且要做好橫琴粵澳深度合作區的工作。”
盛力表示，粵澳合作中醫藥產業園已經漸漸成熟，澳門本身也擁有高等院校及4個國家重點實驗室，但由於澳門沒有產業鏈，無法將高等院校的科研產出轉化成市場價值，“希望和廣東省能更好的協調，讓我們的科研成果能夠迅速的進入廣東的生產鏈，這樣就能產生價值。”
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