混亂、訴訟纏身的解決住房危機的方式 - 彭博社

洛杉磯正在建設中的公寓綜合體，當地法律正在更加嚴格地執行新的住房目標。

攝影師：Mario Tama/Getty Images

今年1月，紐約州州長凱西·霍庫爾提出了一項全面的“住房協議”，以應對該州的住房危機。該計劃要求該州各地區合法化新住房的建設，覆蓋當地的區域規劃法規 — 這一前景引起了紐約市周邊許多富裕郊區選民的擔憂。 在紐約市周邊許多富裕郊區引起了選民的擔憂。

但經過數週的辯論（以及五次未能按時通過預算），州議員未能就州長的提議達成一致意見；5月2日通過的預算中不包括州長的住房協議的任何元素。

霍庫爾為紐約制定的計劃圍繞着“建築商的救濟”展開，這是一種機制，以確保拖延的郊區遵守州的住房目標。廣義上講，建築商的救濟允許開發商在某個地區未能達到其許可目標時繞過區域規劃法規，藐視深深反對此類強制性規定的地方政府。

“強制性要求和真正的後果比自願政策更成功，”住房倡導團體Open New York的政策主任安德魯·芬表示。“自願計劃幾乎沒有產生任何住房。”

但是像加利福尼亞和馬薩諸塞這樣已經採納了建築師救濟法的州發現，通過法案只是許多障礙中的第一步。他們的經驗為紐約和其他州的領導人提供了一條前進之路，也提出了一個警告，因為他們試圖應對強迫城市合法化新住房這一具有爭議的問題。在全國範圍內，美國正努力彌補住房嚴重短缺的問題。但即使是已經確立了義務的州，也發現強制執行住房生產目標是一個難以實現的目標。要取得成功，他們需要的不僅僅是法律，還需要訴訟。

加利福尼亞的混亂案例

在“是的，我在我後院”的法律方面，加利福尼亞比紐約領先了許多年。霍庫爾的願望清單借鑑了加利福尼亞的法律，比如合法化附屬住房單位和允許在交通樞紐附近建設密集住房等，這些都是加利福尼亞議員在過去幾年內通過的法案。建築師救濟法已經存在很長時間，早在1982年的住房問責法案中就有了，但直到2017年加利福尼亞通過修正案加強執法之前，其影響很小。

然而，建築師救濟法更多是一種常常被違反的規則：旨在加快住房開發的政策反而在地方和州政府之間的土地使用問題上引發了憲法爭端。

例如，開發商提議在灣區郊區的獨棟住宅替換多户住宅項目，如索諾瑪和硅谷飛地洛斯阿爾託斯山根據建築商的救濟權。這些是加州境內231個未採納滿足州定住房目標的路線圖的轄區之一，這讓這些城市陷入了麻煩。索諾瑪和洛斯阿爾託斯山的地方當局拒絕了開發商的申請，違背了州法的觀點。

以下是加州建築商救濟權的運作方式：州要求城市和縣提交“住房要素”——城市總體規劃的一部分，詳細説明各個收入水平的住房數量，以滿足區域生產目標。那些未能這樣做的實質上放棄了拒絕開發商申請的權利，只要該開發項目達到一定的可負擔性目標。這應該是對固執城市忽視州住房指南的一個主要威懾，因為開發商可以帶着一個獲得橡皮圖章的住房項目進入，比當地法律允許的要高得多和密集。

一名行人在2020年走在加利福尼亞州洛斯阿爾託斯山的伯克路上。攝影師：David Paul Morris/Bloomberg無論如何，這就是它應該運作的方式。索諾瑪和洛斯阿爾託斯山的領導人表示，他們通過在當地通過住房要素的方式遵守了州法律，儘管據報道，州政府並未認證這些計劃。亨廷頓比奇走得更遠：這個橙縣城市在三月份通過了一項地方法律禁止建築商救濟，立即引發了州政府的訴訟。

“當建築商救濟生效時，情況就變得混亂起來，”加利福尼亞州參議員斯科特·維納説道，他是SB 35的作者，該法案賦予了州的住房要求實質性作用。“理想情況下，我們不希望它生效。”

在一些地方，影響不僅僅是理論上的。在聖莫尼卡被認定不符合規定後，開發商利用了建築商救濟來推進16個項目，包括高達15層的建築。 聖莫尼卡每日新聞 記錄了聖莫尼卡當局在意識到後果時的悲痛階段：突然湧現出迫切需要的住房，但仍然讓領導人和選民們質疑誰該為此負責。

建築師的救濟措施並不是為了被使用而設計的；它是為了被避免而設計的。

加利福尼亞的許多司法管轄區已完成了已獲州政府認證的住房要素。一些城市在這個過程中耍了花招，通過了根據自己的區域規劃幾乎不可能實現的住房計劃。其他城市拖拖拉拉，錯過了截止日期，但最終整頓了局面，包括洛杉磯。對於加利福尼亞的城市來説，提高區域容積率是一個敏感話題，但舊金山還是制定了一個雄心勃勃的計劃，到2032年至少允許建造82,000個新單位 — 部分出於對開發商放任自流的擔憂。

其他城市仍在觀望。根據州政府數據，南加利福尼亞近200個城市中有不到一半已經制定了他們的住房要素；這些計劃在2021年10月到期。舊金山灣區的地方政府應該在2月份制定他們的計劃，但只有大約100多個城市中的15%擁有州政府認證的計劃。

州政府認證過程也受到了批評，不僅僅是來自反對者。北灣城市索薩利托起草了一個住房要素，其中包括了那些被淹沒的土地的開發潛力 — 不是財務上的，字面上 — 還有其他奇怪的特點。令馬林縣的住房倡導者感到沮喪的是，州政府批准了索薩利托的計劃。

維納表示，加利福尼亞州的建築者救濟措施並非“完全可靠”。目前尚不清楚加利福尼亞環境質量法是否適用於建築者救濟項目，這是加州城市經常用來阻礙住房開發的州法規。從根本上講，這一機制從未旨在成為住房建設的引擎。建築者救濟並非旨在被使用；它旨在被避免。

“這是一個痛苦的局面，將涉及大量訴訟，但一旦塵埃落定，法律並非建議性的，”維納説。

“反勢利主義區劃”

50多年來，馬薩諸塞州的低收入和中等收入住房法案為貧困家庭提供了一個適用於整個州的負擔得起的住房基準。

這項1969年的法律，更為人熟知的是第40B章，規定每個城鎮和城市至少有10%的住房必須被認定為適合收入低於當地中位數收入80%的家庭。社區必須符合這一標準，或者將其總可開發土地面積的1.5%用於負擔得起的住房。第40B章還建立了全國第一個也是最古老的建築者救濟措施，該措施是在馬丁·路德·金遇刺後的一年通過的，旨在避免新興的種族和經濟隔離模式。

這位建築商的補救措施與加利福尼亞的有幾點不同，根據非營利組織的執行主任Jesse Kanson-Benanav所説。大多數第40B章申請都發生在大波士頓地區，首先，遵循一個常規流程，提議中25%的單位是負擔得起的。州成立了一個機構，住房上訴委員會，來監督這些。

雖然該委員會自稱是一個“公正的論壇”來聽取出現的衝突，Kanson-Benanav説他們傾向於支持聯邦。“一般來説，他們站在執行第40B法律和確保這些發展項目獲得批准的一邊。”

馬薩諸塞州牛頓市最近完成的綜合用途開發項目包括市場和負擔得起的住房單位的混合。照片：喬納森·威格斯/波士頓環球報通過蓋蒂圖片社在許多地方，這項法律正在產生預期效果。 波士頓環球報在十月份報道説，波士頓富裕的郊區牛頓市幾乎實現了在第40B章下獲得“安全港”地位。由於管道中的新項目，牛頓市的9.8%住房庫存符合州的負擔得起庫存 — 這對於一箇中位房價接近100萬美元的地區來説是一個成就。

地方政府仍然對法律感到不滿。居民表達震驚和沮喪，對地方領導無法阻止的40B發展感到不滿，這對當選官員來説是一種政治上的刺激。批評者稱，所謂的反勢利主義分區政策使開發商能夠繞過規劃中至關重要的常規渠道。投訴已經延續多年：2007年《Standard-Times》的社論稱，一位開發商直接向住房上訴委員會提出申請，甚至沒有向當地規劃委員會簡要介紹；該提案默認認為土地將獲得供水和污水處理服務。

還有一些批評者稱，第40B章法案將最低限度的方法寫入法律。租賃單位的建築者補救提案將所有單位計入州的可負擔房屋清單，而不僅僅是要求的25%的單位必須是可負擔的。第40B章法案沒有為收入低於法律規定的50%至80%區域中位數收入水平的更貧困家庭提供住房。在更富裕的地區，第40B章法案中的可負擔房屋意味着適合中等收入家庭的住房。開發商有時偷工減料以滿足配額，提供不適合家庭的較小單位。在許多富裕的郊區，可負擔房屋完全排除了家庭。2016年《Boston Globe》的分析發現，馬薩諸塞州東部郊區建造的55%的可負擔房屋是為老年人設計的。

對於支持住房的倡導者來説，對第40B章的最大抱怨是，10%的可負擔性標準不夠，因為它沒有考慮到社區之間的差異或過去半個世紀的變化。

“即使40B被非常充分利用，並且我們讓所有351個城鎮在未來幾年達到10%，也無法彌補我們現在所處位置和所需之間的差距，” Kanson-Benanav説。

起訴郊區

如果建築商救濟方法存在致命缺陷，那就是開發商並不一定願意為了公寓樓而與當地規劃委員會進行激烈鬥爭，而這些公寓樓受到當地居民和他們選出的領導人的厭惡。總的來説，開發商更喜歡得到肯定。

“為什麼要起訴一個城市，當你可以放棄並在一個希望發展的地方開發？” Yes in My Back Yard的創始人和首席執行官Sonja Trauss説，並指出其法律聯盟YIMBY Law。“任何一個貧窮、經濟上絕望的地方，他們都會説好。這就是我們現在所處世界的方式。獨家地方變得越來越獨家。”

這就是為什麼將戰鬥帶到法庭對於使建築商救濟方法奏效至關重要。她領導一項努力，代表擬議公寓樓的未來租户執行加利福尼亞法律，即使開發商拒絕建造它們。

Trauss指出加利福尼亞州富裕的康特拉科斯塔縣的拉斐特市是“起訴郊區”運動的發源地。2011年，一名開發商提出在一塊22英畝的土地上建造一個315單元的公寓綜合體。該市否決了提案，因此物業所有者和開發商重新起草計劃，並提出了44棟獨立住宅的計劃。這一次，2015年，拉斐特批准了這個計劃。

舊金山灣區租户聯合會[，由特勞斯於2014年創立，起訴了這座城市，稱拉斐特市違反了加利福尼亞州法律，拒絕在規劃允許的土地上建造公寓樓。在遭到反對該項目的鄰里團體Save Lafayette的訴訟以及選民提案的抗議後，開發商重新向該市提出了最初的公寓樓建議。](https://www.sfbarf.com/)

儘管拉斐特市最終在2020年批准了該項目，但這並不是故事的終結。Save Lafayette根據CEQA環境審查法再次起訴了該市。直到三月，當加利福尼亞最高法院拒絕聽取上訴後，該項目才得以繼續進行 —— 起初提案後的12年。

加利福尼亞州法律規定了公共訴訟權和私人訴訟權，賦予個人或團體起訴住房違規的法律地位。廣泛的法律地位對於有效執法至關重要，特勞斯表示。YIMBY Law正在努力建立一個模板，供開發商和租户採取行動，反對那些不願意在自家後院建房的地方。該團體的資源包括一份指南，評估加利福尼亞各個轄區在住房要素方面的立場。

當開發人員或檢察長拒絕採取行動時，活動人士必須發揮主導作用，因為即使在項目被起訴後，城市也可能不會改變他們的做法，Trauss説。不過，加利福尼亞的立法者並沒有袖手旁觀。

加利福尼亞州參議員斯科特·維納（Scott Wiener）在2020年的新聞發佈會上發言。攝影師：MediaNews Group/The Mercury News/MediaNews Group via Getty Images“在加利福尼亞的住房領域，我們正在進入一個全新的領域，”州代表馬特·哈尼（Matt Haney）説。“以前從未有過這麼多強有力且具有重大影響的州住房法律要求地方政府遵守。私人行為者和檢察長的角色是前所未有的表現。”

為此，哈尼在三月提出了一項法案AB 1485，該法案將擴大檢察長在針對地方政府提起的任何訴訟中執行住房法律的權力，無需向法院提交請願書。他舉例説明了一個由無家可歸非營利組織Grandma’s House of Hope對安納海姆市拒絕接受一項兩層過渡性住房項目提起的訴訟。甚至要花將近一年的時間才能為州檢察長請求干預（代表Grandma）安排聽證會。

“像這樣的案件今天可能相對罕見，但看到州法律的發展方向，未來可能不會罕見，”哈尼説。

如果像紐約這樣的州成功通過他們自己的住房法規和建築商救濟措施，這樣的訴訟在其他地方也可能很常見。新澤西已經為有興趣的開發商提供了建築商救濟的訴訟權。

聯邦政府長期以來一直有自己的不可執行的要求，即《積極推進公平住房規則》，旨在通過要求社區以更公正的方式規劃來減少住房隔離。拜登政府於一月份推出了一項新規則，以賦予這個民權時代的要求一些實質性內容。儘管在國會面臨重重阻力，但總統的預算要求撥款100億美元用於規劃補助，以幫助州和地方政府消除負擔過重的住房障礙。

建築商的補救邏輯並不新鮮。在存在這種情況的地方，根本性的要求已經有幾十年的法律效力。但現在各州和活動人士正在依據這些權利提出上訴，城市（和法院）開始注意到。Trauss表示，需要更多的訴訟才能促成變革。

“城市不想失去對本地區域規劃的控制，”Trauss説。“他們既想要蛋糕，也想吃掉它。”