美國幫助購房者獲得負擔得起貸款的努力主要惠及銀行，而非購房者 - 彭博社

今年，美國銀行業出現嚴重問題的第一個跡象來自聖地亞哥郊區的一個被陽光曬得發熱的辦公大樓。在那裏，一家名為Silvergate Capital Corp.的小公司向投資者保證其正在應對存款激增的壓力。它的救命稻草是來自聯邦住房貸款銀行約 43億美元的資金。

整個金融行業都轉過頭來關注。

Silvergate沒有為消費者提供服務的分行網絡，幾乎不提供抵押貸款。它專門為加密貨幣公司轉移資金。

很快就顯而易見，一系列陷入困境的地區銀行都在依賴FHLB——這是大蕭條時期的遺留物，最初旨在確保金融機構有足夠的現金向購房者放貸。然而，這些銀行與日常抵押貸款幾乎沒有關係。

硅谷銀行，為風險投資家和科技初創企業提供服務，稱其在2022年底持有的FHLB資金為150億美元。 簽名銀行，客户包括加密平台，持有110億美元。到了4月，第一共和銀行，向百萬富翁提供異常優惠條件的抵押貸款，最終擁有超過280億美元。這四家銀行全部倒閉。

對許多人來説，這是90歲的聯邦住房貸款銀行體系的一個關鍵時刻，該體系已經膨脹到超過1.5萬億美元，同時在為承擔各種風險的銀行提供支持方面發揮着越來越重要的作用 —— 在資助新抵押貸款方面的作用逐漸減弱。這引發了關於FHLBs的目的以及為什麼私人機構享受如此多的政府支持的問題。

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這篇關於該體系的報道基於對30多位現任和前任FHLB官員、監管者、借款人和其他市場參與者的採訪，其中大多數人在談論機密經歷時要求匿名。許多人描述了一個貸款迅速發放、儘管盡職調查不足，為FHLBs和它們服務的銀行每年創造數十億美元利潤的環境 —— 以及為他們自己的高管提供數百萬美元獎金和其他補償。

很難想象美聯儲會獎勵老闆們安排行業紓困，但這實際上是FHLBs目前的做法。

例如，舊金山FHLB去年資產增加了一倍以上，因為硅谷銀行、第一共和國等銀行開始大舉借款。其首席執行官Teresa Bazemore在2022年，也就是她掌管該機構的第一個完整年度中被授予240萬美元 —— 其中大部分是獎金。現在，SVB和第一共和國已經成為美國歷史上第二和第三大的銀行倒閉案例。

聯邦支持，但沒有聯邦薪水

2022年每個聯邦住房貸款銀行首席執行官的年薪

來源：FHLB地區的10-K報告，美國人事管理辦公室

舊金山FHLB的Bazemore的薪酬與舊金山FHLB董事會與第三方專家協商設定的目標和其他指標相關聯，並向監管機構展示，舊金山FHLB的發言人Elliot Sloane説。“對會員的貸款額度是基於一種謹慎、深思熟慮和保守的核保方法，考慮了所有相關的風險因素。這是我們國會指定的職能，” Sloane説。

許多最大的銀行也已經習慣從FHLB獲得融資，即使它們在向美國購房者放貸方面有所減少。

自2010年以來，富國銀行、摩根大通和花旗集團等系統最大的用户共同在去年相對平靜的市場中至少動用了620億美元。花旗銀行的190億美元佔總現金池的3%，而該公司在2022年僅發起了全國0.3%的抵押貸款，根據銀行監管文件和聯邦抵押貸款記錄。富國銀行在宣佈削減抵押貸款業務之前借款了320億美元。

大部分美國住房貸款實際上是由非銀行機構發放的，比如Rocket Mortgage，它們將貸款出售以釋放現金用於發放新貸款。

這些企業通常無權動用FHLB系統。

大多數銀行借款額超過貸款額

超過80%的前100名FHLB用户從系統中借款比他們以抵押貸款形式放出的要多。十四家銀行報告沒有發起貸款。

來源：聯邦金融機構審查委員會呼叫報告，住房抵押貸款披露法

注：購房發起和FHLB借款是2018-2022年期間五年平均值

該系統的一個奇怪之處在於政府的援助不會出現在美國預算中 —— 這使得FHLB免受最近幾個月困擾華盛頓的關於支出的激烈國會辯論。

相反，政府支持始於特殊待遇，使得FHLB在籌集資金時具有便宜的優勢。他們通過出售免除州和地方所得税的債券籌集大部分資金。由於普遍認為如果FHLB遇到麻煩，政府將動用納税人的錢來防止違約，買家對這種債務也更加放心。標準普爾和穆迪表示，如果沒有政府的背書，他們對FHLB系統的信用評級將會低幾個級別。

“這種暗含的擔保也不是政府傳達的東西，”聯邦住房貸款銀行理事會首席執行官瑞安·多諾萬在一次採訪中説道。“這是市場所感知到的，我們是一個安全的地方，我們發行的債務是穩固的。”

經濟學家們就政府的支持價值進行激烈辯論。該系統的捍衞者，如前白宮顧問吉姆·帕羅特和經濟學家馬克·贊迪，估計去年價值約為$50億，而批評者認為這種提振更接近90億美元。其中一部分以折扣形式傳遞給銀行作為融資來源。這也轉化為FHLB的利潤增加，去年淨收入達到$32億。

他們保留了一半以上的資金，將留存收益的庫存提高到了246億美元。

一部分資金——大約14億美元——作為股利支付給了銀行和其他“成員”。

最終，1.5萬億美元的FHLB系統去年僅為支持住房可負擔性的一個計劃貢獻了僅有的3.55億美元。一個計劃。

FHLBs是大筆賺錢的機構

來源：FHLB 2022年綜合財務報告

“這很尷尬，”波士頓FHLB董事會獨立董事康奈利厄斯·赫利説，他在2021年之前在波士頓FHLB董事會擔任了大約14年。“這是一個公共實體。我們應該要求他們做得更多。”

辯護者承認該系統是歷史的怪異之處，但表示其快速提供資金的能力至關重要，特別是在危機爆發時。FHLBs可以在貸款人訴諸於聯邦儲備系統的貼現窗口之前開始穩定貸款人，並且在決策者能夠開會討論其他非常措施之前。

向貼現窗口借款的銀行必須擔心引發他們正試圖平息的公共恐慌。

“成員機構當然可以去找聯邦儲備系統，”芝加哥FHLB首席執行官邁克爾·埃裏克森説。“挑戰在於與此相關的聲譽風險。與成員機構交談時，他們認為這種污名是真實的。”

FHLB系統是否按預期運作？

FHLBs並非總是如此慷慨地提供現金。當赫伯特·胡佛總統在1932年簽署了其創建法律時，該系統幾乎是滑稽地風險規避的。在最初的兩年裏，希望借款人填寫了41000份使用FHLB資金融資的抵押貸款申請。只有三個被批准了。

那時，儲蓄銀行和保險公司是房屋買家最大的貸款人。這些公司應該去當地的聯邦住房貸款銀行並抵押資產 — 比如房屋貸款 — 來借現金併發放額外的抵押貸款。

但到了20世紀30年代末，富蘭克林·羅斯福政府正在建立一個更簡單的系統：一個新實體，房利美，將購買抵押貸款。大約三十年後，國會特許房地美來幫助儲蓄銀行管理利率風險。這兩家公司催生了抵押證券市場，為今天大多數房屋貸款提供資金。

但在20世紀80年代，儲蓄和貸款危機爆發，促使政府進行救助。由於許多儲蓄銀行倒閉，聯邦住房貸款銀行也失去了太多成員無法維持自身。因此，喬治·H·W·布什政府在1989年達成協議，擴大聯邦住房貸款銀行系統以為成千上萬家銀行提供服務 — 條件是10%的利潤將用於支持住房可負擔性。

當時，參與該過程的人士表示，聯邦住房貸款銀行反對這一要求。他們現在將其宣傳為使命的核心部分。

堅持使命

聯邦住房貸款銀行必須留出10%的利潤用於可負擔住房補助計劃。他們很少做得更多。

資料來源：聯邦住房貸款銀行地區的10-K報告，聯邦住房金融局

到2005年，使用聯邦住房貸款銀行的貸款人數量超過了8,000家 — 同時該系統的資產負債表擴大了大約六倍達到1萬億美元。

但在2008年金融危機之後，全國最大的銀行開始大規模撤出抵押貸款市場。

富國銀行、摩根大通和花旗集團在2022年共同在全國創造了4%的住房抵押貸款，而2010年這一比例為13%。與此同時，火箭抵押貸款在同一時期增加了市場份額。

儘管如此，隨着銀行在緊急情況下尋求融資，聯邦住房貸款銀行（FHLBs）繼續擴大規模。該系統對成員的總貸款在今年的前三個月激增了28%，達到了1.04萬億美元，超過了2008年第三季度創下的紀錄。

“聯邦住房貸款銀行已經成為大銀行的一種普遍流動性來源，”前聯邦住房金融委員會主席布魯斯·莫里森説。“在過去的50年裏，它們做出了巨大貢獻，但市場已經發生了變化。它們正在做聯邦儲備系統應該做的工作。”

大多數美國人對這個複雜的系統並不熟悉。

最近，一位來自智庫的軟件工程師參加了國家公共廣播電台的節目“The Indicator”，參加了關於今年美國銀行業動盪的一項測驗。在被要求從一個列表中識別行業的“倒數第二貸款人”時，她在正確答案——FHLB系統上停頓了一下。

“聽起來像是虛構的，”她説。

當地區銀行的存款流失在三月份成為全球頭條新聞時，很少有人關注FHLBs，因為它們正在瘋狂籌集資金以滿足對援助銀行的需求，僅在一週內就發行了3040億美元的債券。

“人們低估了它們帶來的價值，”前金融國民抵押貸款協會主席泰德·託澤説。“今年創下的貸款記錄表明，在傳染病爆發時，很多工作都是在幕後進行的。FHLBs就像是減震器。”

FHLBs 可以如此迅速地做出反應，因為他們很難輸掉。他們對他們借出的資金擁有所謂的超級留置權，這使他們排在第一位，如果一家銀行倒閉，他們將被優先償還。FHLBs 指出，在銀行倒閉的情況下，任何受擔保的貸款人都將優先考慮。

但內部人士表示，超級留置權導致了 FHLB 貸款的一些特點，這使它們尤為嚴重。銀行通常會違反會計規則以獲得更大的預付款。也沒有太多動力進行徹底的盡職調查。

“你可以看看他們借給誰，就會發現並不是因為他們在篩選銀行質量方面做得很好，” 紐約哥倫比亞法學院專注於金融監管的教授凱瑟琳·裘奇（Kathryn Judge）説道。“這是因為存在一種保護他們利益的機制。”

兩位在不同 FHLBs 工作了十多年的人表示，他們從未見過一筆貸款被拒絕，無論機構的財務狀況有多糟糕。他們表示重要的是獲取抵押品 — 美國國債、房屋貸款、抵押貸款支持證券和其他房地產資產。

儘管銀行通常必須抵押比借款更多的資產，但他們已經找到了方法來最大化這些抵押品的價值。通常，公司會將他們打算短期持有的資產標記為“可供出售”。如果這些資產在市場上價值下跌，銀行會在賬簿上將其減記，並立即受到收益的打擊。

但公司可以通過將資產轉移到被稱為“持有至到期”的長期會計桶中來避免減記。這使他們能夠保留從 FHLB 借款時提供的抵押品的價值。

查爾斯·施瓦布公司的銀行部門去年將1890億美元的機構抵押貸款證券轉移到該類別。根據一份年度報告，該公司截至2022年底從FHLB系統借款124億美元，有能力借款686億美元。到2023年第一季度，其FHLB貸款增加了兩倍多。

FHLB並不追蹤銀行如何使用他們的融資。這些生命線可以幫助陷入困境的銀行避免資產的拋售。但如果一家公司的資產負債表狀況不佳，抵押貸款可能只會推遲銀行不可避免的倒閉，潛在地讓損失加劇。聯邦存款保險公司將不得不清理這一混亂。

“這種延遲會產生影響，”法學教授Judge説。“新的流動性讓它們能夠更長時間地掙扎，而不是評估自身的可行性。”

去年年初，美聯儲開始快速連續加息後，硅谷銀行、Signature銀行和第一共和銀行看到他們的資產貶值，財務狀況惡化，直到存款人恐慌並且FHLB的生命線不再足夠。聯邦存款保險公司估計，它們的倒閉將使其主要保險基金損失超過310億美元，包括未受保護存款的賠償，這將由行業特別評估支付。

與此同時，FHLB及其遊説機構誇耀他們在八十多年來從未在貸款上虧損。

大型銀行從許多來源借款，有時包括多個FHLB，使區域中心面臨競爭壓力。一位前官員描述了美國四家巨頭商業銀行如何利用各個地區的FHLB相互競爭，獲得更好的利率和條款。

今年早些時候，芝加哥聯邦住房貸款銀行宣佈為其會員提供“早鳥優惠”。

截至5月31日，芝加哥聯邦住房貸款銀行承諾在上午10點前發放的貸款將獲得更優惠的利率。據其網站稱，如果銀行取出的預付款超過1億美元，還可以獲得“量價折扣”。

這種策略遊戲讓政策倡導者如布魯金斯學會的高級研究員亞倫·克萊因感到惱火。他説：“沒有銀行應該能夠利用聯邦住房貸款銀行之間的套利。會員只應被允許一個。”

芝加哥聯邦住房貸款銀行的埃裏克森表示，吸引會員在早上到來有助於規劃，並且從一個聯邦住房貸款銀行借款對銀行來説越來越普遍。

去年，聯邦住房貸款銀行的監管機構——聯邦住房金融局宣佈將對該系統進行全面審查，以考慮是否需要進行重大改組。該機構的主任桑德拉·湯普森後來表示不滿：“現狀是不可接受的，”她在二月份的布魯金斯研討會上説。

但在三月地區銀行業的風暴之後，拜登政府的監管機構一直強調聯邦住房貸款銀行在穩定行業資產負債表方面的重要性。湯普森在五月對國會小組委員會表示：“在這段市場壓力期間，聯邦住房貸款銀行保持安全和穩健，並繼續發揮其關鍵作用。”

她的機構預計將在今年晚些時候提出建議。

一些聯邦住房貸款銀行(FHLBs)開始自願支付比住房負擔要求的50%更多，而其他一些正在進行這樣的過程，唐納文在三月寫信給湯普森。這將使他們的捐款佔到利潤的15%。

與此同時，國會正在考慮一項提議，將這一比例提高到20%。住房倡導者表示這還不夠，認為改善住房負擔應該成為商業模式的更核心部分，而不僅僅是切割一小部分。

這並不包括向填補社區貸款空白的社區發展金融機構提供更好的融資條件，這些機構服務於少數族裔、低收入人羣或生活在農村地區的人羣。這些組織通常需要提供比銀行更多的抵押品，並且更難獲得資金，儘管它們更直接地解決了住房負擔問題。

目前，聯邦住房貸款銀行(FHLBs)大約有6800名成員。約1%是CDFIs。與此同時，超過500家保險公司，包括像大都會人壽保險公司這樣不再在住房領域發揮關鍵作用的巨頭，是該系統中最大的借款人之一。在其網站上，投資公司惠靈頓管理公司敦促保險公司通過借入更多的FHLB資金來提高利潤。

“你可能會感到憤怒，但憤怒在於他們的目的，”前聯邦住房金融委員會主席莫里森説。“問題是我們是否真的需要這個龐大的萬億美元機構，或者它們應該被重新設計。它們提供私人目的的同時享受公共補貼。”— 在Tanaz Meghjani和Annie Massa的協助下

方法説明：

為了查看銀行從聯邦住房貸款銀行系統借了多少錢，彭博新聞彙編了2010年至2022年間銀行成員的季度呼叫報告，這些報告已提交給聯邦金融機構審查委員會。由於銀行是按季度報告的，因此有可能在季度內某個時點銀行借款更多。該分析不包括來自其他FHLB成員（如保險公司或信用社）的借款。彭博還收集了11個FHLB地區的10-K報告，披露了它們的淨收入、股息、為負擔得起的住房提供的補助以及對FHLB首席執行官的報酬。

為了衡量FHLB成員在鼓勵居民擁有住房的直接抵押貸款中的活躍程度，彭博分析了消費者金融保護局的《住房抵押貸款披露法案》記錄。在5000多名成員中，彭博確定了2018年至2022年期間從該系統中獲得最多資金的前100家銀行。前100名借款人共吸引了銀行成員借款的80%。然後，彭博分析了在同一時期由成員銀行發起的沒有非攤銷特徵（如反向抵押貸款）的購房住宅貸款。不包括再融資或家庭改造貸款。