《華爾街日報》：一項“初衷良好”的税收抵免如何演變成巨大混亂

華盛頓——斯蒂芬妮·墨菲急需一個方案。立刻就要。

2020年初，這位民主黨女國會議員意識到新冠疫情正對她所在的佛羅里達州奧蘭多選區造成災難性經濟威脅。到3月中旬，迪士尼和環球影城度假區相繼關閉。墨菲和她的團隊緊急尋找幫助工人和企業、防止旅遊業大規模失業的對策。他們借鑑了2005年卡特里娜颶風后災區實施的一項政策。

最終成果是：員工留任税收抵免（ERC），這項全國性新激勵措施旨在鼓勵企業和非營利組織保留員工薪資。

這項最初設計為向困境企業提供550億美元臨時救助的税收抵免，如今已耗費政府近四倍資金——且仍在持續增加。這是2023年聯邦財政收入未達預期的主要原因。在國會擴大適用範圍後，隨着幫助僱主申領抵免的顧問行業突然興起，ERC引發了一波欺詐浪潮，美國國税局至今仍在竭力遏制。

在ERC實施近四年後審視，這堪稱善意初衷與意外後果的經典案例。國會通過税收體系在危機中快速提供援助——而該體系也打開了巨大問題的潘多拉魔盒。

眾議員斯蒂芬妮·墨菲及其團隊在2020年初率先提出了員工留任税收抵免的構想。圖片來源：凱文·迪奇/蓋蒂圖片社ERC的起草者和支持者表示，該政策最初為國家提供了有效幫助，通過救濟措施使小企業和非營利組織得以生存並減少裁員。但問題隱患從一開始就存在。

寬鬆的立法措辭導致申請激增，部分由收取服務費協助僱主申請的機構推波助瀾。在僱主和立法者的施壓下，美國國税局優先考慮資金快速撥付，直到發現普遍欺詐行為後才暫停發放。而將這項抵免視為經濟寒冬救命稻草的僱主們，未來16個月內仍可繼續申請。在其他新冠疫情救濟計劃早已終止後，ERC仍在持續**。**

“在欺詐者和投機者介入之前，在國税局尚不具備足夠監管能力時，這項政策確實發揮了預期作用，“2022年未尋求連任的墨菲表示。

美國國税局稱已盡力確保僱主合規。“這個初衷良好的計劃曾拯救眾多企業，但後來被激進的營銷推廣所破壞，迫使我們調整了執行方式。”

倉促立法

當經濟陷入衰退時，墨菲在緊急立法期間向眾議院民主黨同僚推銷ERC提案。隨着辦公場所和學校關閉、新冠病例激增，國會工作人員和政府官員組成的小型團隊於2020年3月倉促起草了《關懷法案》，前官員透露當時擔心經濟崩潰且立法者無法集中議事。

除員工保留税收抵免外，該法案還批准向家庭直接發放款項；針對小型企業的薪資保護計劃（PPP）；以及每週增加600美元的聯邦失業救濟金。員工保留税收抵免並非事後補充條款，但也並非為保護經濟免受特殊威脅而設計的主要計劃。

墨菲的提議被納入了時任眾議院議長南希·佩洛西（加利福尼亞州民主黨人）支持的議案中。參議院共和黨版本未包含員工保留税收抵免，但在民主黨與特朗普政府官員談判後，該税收抵免被寫入法律。最初，僱主不能同時享受員工保留税收抵免和薪資保護計劃貸款。

2020年，特朗普總統參加了授權薪資保護計劃法案的簽署儀式。圖片來源：Pool/Getty Images### 模糊措辭打開閘門

如果僱主在疫情期間業務受損時仍支付員工工資，便可申請該税收抵免。僱主無需繳納用於社會保障和醫療保險的税款，而是可以保留相當於税收抵免額度的資金。如果僱主在繳納税款後發現自己符合員工保留税收抵免的資格，可通過修改納税申報表向美國國税局申請退税。

立法者在2020年和2021年對該計劃相當滿意，因此延長了截止日期，提高了每位員工的最大抵免額度，並允許薪資保護計劃受助人在兩項福利覆蓋不同支出的前提下申請員工保留税收抵免。

但起草《關懷法案》的立法者及工作人員做出的決策，導致如今被美國國税局稱為"不符合條件"的申請如潮水般湧來。

最關鍵的問題在於：法案規定企業只需證明收入驟減，或遵守了要求全面或部分停業的政府命令，即可獲得税收抵免資格。

曾參與協商制定員工留任税收抵免政策的美國財政部前高級税務官員戴夫·考特表示，立法者不希望僅以收入作為唯一標準，這對勉強未達標的企業顯得過於嚴苛。

“當時需要更靈活的評判標準，但在疫情迷霧中試圖量化這個標準，我們認為如同緣木求魚。“他解釋道。

疫情初期政府停業令極為嚴格，但隨着嚴厲限制解除，國會始終未明確界定何種政府指令可被視為業務暫停令。

國税局指出，部分僱主聲稱通風要求、保持社交距離等健康指南已對企業運營造成重大幹擾，因而符合抵免條件。該機構對此不予認可。

法庭記錄顯示，國税局駁回了南加州急診醫療公司的抵免申請，認定其既未證明客容量限制對運營產生實質性影響，又指出其關閉某營業點是因市場需求而非政府命令。這家緊急護理中心連鎖企業正在聯邦法院提起訴訟，主張國税局應出台正式規章闡明抵免規則。本案尚待審理，税務專家預計類似訴訟將接踵而至。

快速行動的壓力

國會向國税局傳達的早期信息是：迅速行動。數月來，立法者向國税局抱怨積壓問題。國税局未以電子方式接收相關表格，導致數十萬份紙質申報堆積如山。

為追求速度，國税局決定不提出正式法規來明確立法者留下的模糊關鍵術語，如部分業務暫停。相反，政府發佈了更多非正式指南——例如常見問題解答列表——這些指南不會得到聯邦法官的過多尊重，他們將閲讀法規並裁決國税局與僱主之間的爭議。

“世界變化太快，來不及做這些，”考特談到不發佈正式法規的決定時説，國税局認為這是一個臨時項目。

在申請員工保留税收抵免（ERC）時，僱主無需提供影響業務的政府命令的詳細信息，也無需解釋他們申請的金額。這是許多税收減免的標準做法，包括一些慈善捐款，納税人必須保留記錄以備審計，但無需提交。但國税局工作人員幾乎沒有信息來直接拒絕申請，除了明顯的缺陷，如與過去税務申報的差異。

國税局表示，對於其他項目，如刺激付款，他們有足夠的信息來準確發放資金。

疫情期間，許多政府員工遠程工作，國税局匆忙支付了現在認為不應得的退款。

“國會和國税局在當時極其困難的情況下已竭盡全力，“2022年11月卸任的美國國税局局長查爾斯·雷蒂格表示。

考特事後反思道，國税局本應更早放緩資金髮放速度。“你永遠無法精準把握轉折點，“他説，“誰知道臨界點在哪裏？”

申請潮持續不斷

這項税收抵免政策的設計初衷是實現資金快速撥付，本不該出現堆積如山的紙質申報表。

但當國會通過税收系統發放福利時，就不得不遵循税收制度的規定：納税人擁有三年期限修改申報表。僱主申請2020年度員工留任抵税的截止日期為2024年4月中旬，2021年度的申請期限則延長至2025年4月中旬。

追溯性申請的窗口期在2022年末至2023年初催生了一個新興產業。一批激進的推廣機構——通過明星代言的電視廣告、短信和陌生電話開展營銷——承諾幫助企業申請退税，通常收取抵免金額20%以上的服務費。

“當初沒人能預料到會有營銷機構推波助瀾，名人站台宣傳這些情況，“全美獨立企業聯盟前説客凱文·庫爾曼坦言。

由於國會擴大了税收抵免的適用範圍，員工留任抵税服務機構向僱主宣稱政策已發生變化，而他們的會計師未能及時掌握。該計劃沒有設置總額上限。“政策本意就是慷慨解囊，“達維律師事務所律師埃文·米格代爾表示，其代理的多家企業專門協助僱主申請包括員工留任抵税在內的各類税收抵免。

美國國税局在9月份表示，已收到360萬份員工留任税收抵免（ERC）申請，約佔過去90天內申請總量的15%。該機構指出，新申請中有相當大比例來自不符合資格的僱主，其中許多是受推廣公司鼓動提交的。

諮詢公司Stenson Tamaddon的埃裏克·斯滕森表示，企業在疫情後復甦階段亟需援助，該公司曾幫助僱主申請這項税收抵免。“這是税收政策面向市場實施方式的根本性轉變，但我認為這未必是壞事。“他説道。

參與起草ERC政策的眾議院民主黨助理和參議院共和黨助理均表示，後悔未設定更早的税表修正截止日期。

清理行動

解決這一亂局並非易事。

美國國税局已啓動數千項審計和數百項刑事調查，該機構表示正重新聚焦於欺詐和錯誤申報問題。目前正在追查誇大申請的僱主、推廣者，以及被國税局認定虛構企業騙取抵免的個人。

該機構正在推動更多表格電子化，並凍結新税收抵免申請的退税，同時審查積壓申請。去年12月，國税局駁回了2萬份ERC退税申請。

國税局允許僱主撤回待審申請，目前已撤回的申請金額達1億美元。該機構近期啓動新計劃，允許僱主退還已收到但後悔申請的抵免款項。

部分僱主正在追討他們認為應得的款項。新成立的"保護美國就業聯盟"正敦促美國國税局恢復相關補貼發放。

“這是對僱主作出的承諾，“聯盟官員、國家自動售貨協會政府事務主管羅伯特·傑克遜表示，“這項承諾理應兑現。”

露絲·西蒙對本文亦有貢獻。

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本文發表於2023年12月26日印刷版，標題為《疫情税收優惠演變成巨大混亂》