墨西哥總統AMLO在任期內將安全換成基礎設施 - 彭博社
Andrea Navarro
墨西哥總統安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾出席了在墨西哥城Zocalo舉行的獨立呼聲212週年的軍事遊行。
攝影師：路易斯·巴隆/ Eyepix Group/未來出版社通過蓋蒂圖片社
到任期結束時，他只完成了其中一項任務，而另一項卻比以往更糟。
作為總統，AMLO利用墨西哥武裝部隊修建機場，建設近1000英里長的瑪雅叢林鐵路，並創建了一家國有航空公司。這些舉措可能會提升他的經濟遺產，因為他準備在今年6月的總統選舉後離任。
然而，洛佩斯·奧夫拉多爾也將留下另一個遺產。他的政府主持了墨西哥近期歷史上最血腥的任期，自2018年上任以來，謀殺案件超過17萬起，截至2月。這比他的前任恩裏克·佩尼亞·涅託任期內的13萬5345起謀殺案增加了26%。而這一切發生在武裝部隊（國防部、海軍和國民警衞隊）的預算總額增加了150%的情況下。
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Odd Lots: AMLO的遺產和墨西哥即將到來的選舉（播客）
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“這屆政府擁有比任何其他政府更多的法律工具、機構支持和預算，但所有數據都是最糟糕的，”獨立參議員Emilio Alvarez Icaza説。“我們看到了最糟糕的謀殺案數字、失蹤數字、女性謀殺數字。所以問題是，他們做了什麼？”
國民警衞隊成員和陸軍士兵抵達了墨西哥瓜納華託州在4月1日競選集會期間槍殺的Morena市長候選人Gisela Gaytan的犯罪現場。攝影師：Oscar Ortega/AFP/Getty Images根據彭博新聞和Presupuesta Policy Consulting SA的分析，AMLO政府提供給軍隊的幾乎所有額外資金都被用於將武裝部隊改造成一個建設巨頭。這是迄今為止對軍隊資源和支出重點進行的最深入評估。與此同時，隨着搶劫、綁架和勒索的增加，用於訓練和部署士兵的預算在實際價值上幾乎沒有變化。
一個獨立的公共安全部門 — 包括聯邦監獄系統在內的某些由民間運營的公共安全工作 — 在洛佩斯奧夫拉多執政期間的支出比培尼亞託執政期間減少了近55%，比卡爾德隆執政期間減少了大約12%。該部門為國民警衞隊提供資金，彭博沒有將其納入此計算，因為該部隊由軍方運營。
在墨西哥總統在各種剪彩儀式上與墨西哥國防部和海軍的高級軍官並肩站立時，毒梟們已被有效地允許在墨西哥社會的某些地區運作。他們向當地居民收費，從Wi-Fi連接到用水，甚至舉辦派對的權利都要收費。自今年3月1日總統選舉季開始以來，據墨西哥城諮詢公司Integralia稱，與政治有關的近400人受到威脅或被綁架。至少有24人被謀殺。
墨西哥AMLO執政期間的謀殺案創下歷史新高
來源：墨西哥國家公共安全執行秘書處
注：SESNSP在2017年改變了其方法論
所有這些都使公共安全成為選民關注的重要問題。最近一項民意調查顯示，46%的人認為AMLO執政期間安全狀況變得更糟，74%的人認為政府非常腐敗。這也加劇了與美國的緊張關係，在那裏，跨越與墨西哥南部邊境的移民和注入芬太尼的毒品的湧入是喬·拜登和唐納德·特朗普之間總統競選的重要問題。
克勞迪婭·謝因鮑姆攝影師：維多利亞·拉佐/彭博社這使得墨西哥的下一任總統 — 無論是AMLO的門徒和壓倒性首選 克勞迪婭·謝因鮑姆，還是反對派候選人索奇特爾·加爾韋斯 — 在短期內在限制軍隊的支出和影響方面的選擇受到限制。在2022年，AMLO修改了憲法，允許軍隊至少在2028年前處理公共安全事務。
“他讓下屆政府很難推翻一切，除非他們在國會中擁有絕對多數，”墨西哥反犯罪聯盟（Mexico Unido Contra la Delincuencia）的負責人Lisa Sanchez説，該組織發佈了一份名為《軍事化的商業》的報告。“他們的經濟和政治實力帶來了其他風險——他們比以前更強大了。”
總統辦公室和國防部未對本文的評論請求作出回應。“有傳言説陸軍和海軍參與了一切，”洛佩斯·奧夫拉多爾（Lopez Obrador）在一月份的一次常規早間新聞發佈會上説。“這不是要軍事化這個國家，而是要依靠兩個是墨西哥國家支柱的機構，這兩個機構幫助我們履行我們治理的責任。”
在一次採訪中，前最高法院院長、現在正在幫助Sheinbaum設計她的安全戰略的Arturo Zaldivar説，“武裝部隊在墨西哥一直忠誠”，但就基礎設施建設而言，“也許我們需要重新評估這些機構的角色。他們介入是重要的，我們將看看是否有理由讓他們留下。”
索奇特爾·加爾韋斯攝影師：Jaime Nogales/Medios y Media/Getty Images“誰贏了，Xochitl還是Claudia，都將面臨許多統治這個國家的問題，”活動家兼Causa en Comun AC的負責人Maria Elena Morera説道，後者是一家研究安全和其他問題的非營利組織。“軍方現在擁有如此強大的權力 — 也許他們可以達成一個對他們有利的協議。但要剝奪所有那些企業將會很困難，而他們才是真正堅持處理國家安全的人。”
公共預算
該項目有一個聽起來非常正式的名字：“國家安全政府基礎設施項目”。但與其資助像火車線路或新機場這樣為公眾服務的基礎設施工程不同，這個投資計劃資助了軍方基地的升級和擴建。
根據彭博社對軍事開支的分析，在AMLO執政期間，國防部利用這些資金建造了新的空軍和軍事基地，翻新和擴建了軍事醫院。此外，他們還在一個牧場改建了一個馬匹繁殖中心，在墨西哥城的Lomas de Sotelo總部為健身房增加了貨運電梯，並在科蘇梅爾建造了一個潛水中心，等等。
值得注意的是，軍方最終為該項目花費的資金比國會最初批准的2019年至2022年間的354億比索（約21億美元）多出288%。這意味着軍事基礎設施項目佔國防部年度預算的22%，這是從卡爾德隆和佩尼亞·涅託時期的1%到3%的典型分配水平的飛躍。
海軍的國家安全政府基礎設施項目計劃目前僅佔其部隊總預算的1.5%。這比卡爾德隆時期的2.5%和佩尼亞·涅託時代的4.3%還要少。
墨西哥國家警衞隊成員在費利佩·安赫萊斯國際機場。攝影師：亞歷杭德羅·塞加拉/彭博社國防部能夠通過所謂的修正案超支用於此類項目，修正案是一種讓部隊在沒有國會批准的情況下改變預算的工具，這在許多其他國家也是如此。根據全球財政透明倡議的信息協調員奧拉·馬丁內斯的説法，在罕見情況下，只有當變動超過給定政府部門預算的5%時，國會才會被通知有關修正案。
根據分析，國防部一直是修正案的積極使用者，從2019年到2022年，支出比國會批准的預算多出27%。
“我們從未見過像現在這樣許多支出機制提供給軍隊使用，”桑切斯説。“國防部的超支額等於勞工部的年度預算總和。”
阿莫洛下的武裝部隊預算激增
國防部和海軍的預算在2023年至2024年間增長了106%
來源：Presupuesta Policy Consulting SA分析了自2006年以來的公共預算
注：此圖表不包括2019年創建的國家警衞隊的預算
在他在軍事方面的支出更多的同時，洛佩斯·奧夫拉多的優先事項與他的前任不同。歷來，墨西哥總統將國防部門預算的近50%用於訓練、招募和部署士兵，以及購買武器。在洛佩斯·奧夫拉多的任期內，這部分預算在實際價值上將下降到17%。
相反，2024年國防部和海軍的總預算為3310億比索中，51%用於基礎設施項目。
國防部今年獲得的2590億比索中，將有近一半用於完成其負責建設的瑪雅列車線路的第三階段。這條鐵路旨在將乘客運送到像坎昆和梅里達這樣的旅遊熱點，以及軍方正在深處瑪雅叢林建設和運營的酒店。
國民警衞隊成員站在尤卡坦州梅里達-特亞車站外的瑪雅列車旁。攝影師：Koral Carballo/Bloomberg另一部分將用於運營新的國有航空公司以及管理墨西哥城和圖盧姆附近的機場。
軍方的許多商業運營都歸屬於一個名為Grupo Aeroportuario, Ferroviario, de Servicios Auxiliares y Conexos, Olmeca-Maya-Mexica SA的政府運營公司 —— 通常被稱為Gafsacomm。AMLO於2022年創建了這個企業集團，以監督大部分政府建設的基礎設施項目，並將其運營交給了國防部。今年的150億比索預算將幫助其運營12個機場、五家酒店、三個自然公園、兩列火車、一個博物館和墨西哥航空公司。
墨西哥航空公司在費利佩·安赫萊斯國際機場的辦公室。攝影師：路易斯·安東尼奧·羅哈斯/彭博社幾乎沒有人指望機場或航空公司在不久的將來盈利。雖然該集團的損失將由公共財政支持，但任何盈利都將歸其所有，並將其重新分配給軍隊的養老金制度。
“趨勢是，武裝部隊將擁有越來越多的盈利渠道，”桑切斯説。“這是危險的，因為你正在給予一個有合法權力和40萬名士兵的武裝公司更多的資金。”
洛佩斯·奧夫拉多爾認為這些項目是發展墨西哥傳統貧困地區經濟的一種方式，這將創造更多就業機會，改善條件，最終提高公共安全。總統認為，軍方必須負責一切，因為它能夠超越困擾民間機構處理重大項目資金的腐敗。他説，軍方可以以比私營公司低得多的成本和更短的時間交付。
影子預算
墨西哥武裝部隊還有其他幾種不太透明的方式獲得資金來監督基礎設施工程。
國防部和海軍控制着信託基金，它們或其他實體可以在其中存款，而無需披露資金來源或資金用途。根據非營利組織墨西哥評估的數據，2023年底，軍方管理的信託基金持有810億比索，而2018年佩尼亞·涅託政府結束時，這一數字為70億比索。
考慮到缺乏披露，沒有辦法知道信託基金中的資金在預算中佔多少比例。
在暴力事件激增的情況下，國民警衞隊成員被部署在坎昆的海灘上。攝影師：Cesar Rodriguez/Bloomberg“所有這一切的鉅額金額和雙重計數風險正是他們應該告訴我們其中包含了什麼的原因，”桑切斯説。
然後是合同。根據非營利組織墨西哥競爭力研究所（IMCO）的數據，2019年至2022年間，國防部通過與其他聯邦部門達成的協議獲得了額外的1910億比索，用於包括瑪雅列車在內的公共項目。
合同很少公開，而且隨着洛佩斯·奧夫拉多爾幾乎拆除透明度監督機構國家信息公開和數據保護機構，追蹤起來越來越困難。IMCO通過政府信息請求和法律挑戰獲得了這些信息。
“我們面對的是一個不透明的怪物，”IMCO有效政府部門的前負責人保拉·維利亞塞諾爾説。“要知道他們有多少錢和合同是非常困難的。”
一份名為“軍事化國家清單”的報告的主要作者薩拉·維拉茲克斯表示，軍方從如此多的來源獲得資金，幾乎不可能追蹤所有資金。
“我認為即使他們自己也不知道他們每年賺多少錢，”她説。
記錄謀殺案
眾所周知，墨西哥的官方犯罪統計數據遠非精確。根據統計機構墨西哥國家統計與地理研究院的數據，該國的“cifra negra”，即未報告犯罪的估計比例，在2022年達到了92%。雖然與洛佩斯·奧夫拉多執政初期相比，謀殺案有所下降，但按照目前的趨勢，將成為總統任期內有史以來最高的。獨立於Inegi的國家公共安全系統行政辦公室（SESNSP）統計顯示，自AMLO上任以來，到今年2月為止，已有170,959起故意謀殺案。
總統承認謀殺案超過了前幾屆政府，但他將責任歸咎於他所繼承的暴力國家。2021年至2022年，謀殺案下降了7%，2022年至2023年下降了4%，洛佩斯·奧夫拉多表示這直接反映了他的安全戰略。
“想想我們過去認為暴力年份的標準是有20,000名故意謀殺案的年份，真是瘋狂，”曾擔任SESNSP顧問的公共政策分析師莉莉安·查帕説。該登記處統計顯示，2023年有29,705起故意謀殺案。
抗議者掛出了自12月25日以來在薩卡特卡斯州失蹤的人們的照片。攝影師：路易斯·巴隆/未來出版社/蓋蒂圖片社### 國民警衞隊全能出擊
去年，安全顧問曼努埃爾·加爾薩目睹了他二十年來見過的最大的搶劫案。一批主要是電子商品，價值近1700萬比索，從韋拉克魯斯港口沿着高速公路經過普埃布拉州中部。監控屏幕上的點突然停滯了。
加爾薩説，當這個點停滯了40多分鐘後，就發出了警報。他使用化名以保護自己免受報復。當公司的私人車來檢查現場時，發現兩名武裝警衞不見了。
國民警衞隊在疫情期間幫助管理新冠疫苗接種。攝影師：莫里西奧·帕洛斯/彭博社國民警衞隊30分鐘後趕到。當卡車司機從鄰近的伊達爾戈州打來電話時，他説他和兩名警衞被綁架了。但國民警衞隊沒有記錄目擊者的陳述。為此，安保公司不得不去當地檢察官辦公室。他們從搶劫中什麼也沒拿回來。
這一事件象徵着軍方在承擔墨西哥政府於2019年廢除聯邦警察後繼承的執法責任時經常採取半心半意的態度。
到2022年底，國民警衞隊總人數約為10.4萬人。其中包括從解散的聯邦警察中招募的17,419名成員和1050名新兵。然而，大部分部隊由從國防部和海軍借調的士兵和海軍陸戰隊員組成。這些部隊得到了新的制服和臂章，但幾乎沒有接受如何進行警務工作的培訓。
那麼，國民警衞隊到底做什麼？
根據公共政策分析師查帕的説法，這導致逮捕數量急劇下降，因為許多國民警衞隊成員更願意對他們面前發生的任何犯罪視而不見，而不願經過適當逮捕嫌疑人並正確填寫報告的程序。非法毒品和武器的查獲量因此急劇下降。
國民警衞隊下非法毒品、武器查獲量暴跌
來源：墨西哥國家統計和地理信息研究所（INEGI）
吉列爾莫·蒙特斯（Guillermo Montes）也要求使用化名，他是被調到國民警衞隊的海軍陸戰隊員之一。他看到許多同僚在介入犯罪現場時犯錯，因為他們不知道如何追蹤搶劫犯或如何應對911呼叫。
他回憶起最難做的事情之一是在法官面前呈現證據。由於他們沒有接受完整的填寫警方報告的程序規範培訓，他們的案件經常因程序性原因被駁回。
“軍隊並不是被訓練成警察的，”他説。“我們是為了幫助而跟隨，但我們缺乏許多警察知道的東西。”
洛佩斯·奧夫拉多爾並不總是支持如此廣泛地使用武裝部隊。自從在2006年總統選舉中輸給卡爾德龍後，他一直大聲疾呼要將軍隊“送回軍營”，卡爾德龍讓軍隊走上街頭與販毒集團作戰。這導致在他的執政期間發生了超過103,000起謀殺案。
“我們不能用軍隊解決國家的不安全和暴力問題，”洛佩斯·奧夫拉多爾在一段視頻中説道，該視頻日期為2010年。“我們不能利用軍隊彌補文職政府的缺陷。我們不能給予軍隊過多的權力——我們不能接受軍國主義政府。”
但他很快改變了主意。在他就職過程中的定期會議中，國防部高層向他詳細介紹了聯邦警察的腐敗情況，以及軍方是唯一值得信任的機構，據一位知情人士透露。
聯邦警察頻繁出現濫用職權、酷刑和腐敗的報道。去年，負責墨西哥打擊非法毒品和消滅毒梟的赫納羅·加西亞·盧納在紐約的聯邦陪審團被判幫助錫那羅亞販毒團伙進口和分銷毒品。他的辯護律師已經要求重新審判。
赫納羅·加西亞·盧納被判在美國販賣毒品後，示威者的反應。攝影師：Kena Betancur/AFP/Getty Images儘管AMLO最初將國家警衞隊作為一個民事力量，但實際上由國防部運作，並且其預算經常轉移到軍方。2022年8月，洛佩斯·奧夫拉多爾簽署了一項法令，將警衞隊置於國防部之下。
2023年4月，墨西哥最高法院表示該法令違憲，並要求政府在2024年1月1日之前將警衞隊的運作歸還給民事部門。
AMLO表示他將遵守法院的命令，但在2月份，他向國會提交了一項新提案，正式將國家警衞隊移交給國防部。國會尚未通過該提案。
“我們生活在兩個世界中，”墨西哥城人權委員會前成員、墨西哥伊比利亞美洲大學公民安全項目負責人埃內斯托·洛佩斯·波蒂略説。“憲法所説的公共安全是一個民事事項”和“現實世界，根據我們擁有的每一個指標，國民警衞隊嚴格屬於軍事範疇。”
金錢與權力
Sheinbaum表示她打算鞏固國民警衞隊，並且效仿AMLO的腳步，讓其隸屬於國防部。
與此同時，加爾韋斯表示，軍方被要求執行了太多與他們核心任務無關的事情。
“他們不應該修建火車，巡邏公園或分發書籍，”她在三月份坎佩切的一次活動中説。“這些天，這個國家的大部分地區都掌握在犯罪分子手中，我們需要軍方回到其國家安全活動中。”
墨西哥城伊達爾戈地鐵站的國民警衞隊成員。攝影師：弗雷德·拉莫斯/彭博社根據Causa en Comun的莫雷拉説，墨西哥的軍事化不僅限於聯邦政府。軍方和海軍官員現在監督着該國32個州中的17個州的公共安全部門。其中16個州由AMLO的Morena黨執政。
對於誰將在6月2日贏得墨西哥總統選舉的人來説，關鍵問題將是如何處理一個實力強大、規模擴大且財力雄厚的軍方，他們接管了數百項曾經由平民掌控的任務，而且擁有比以往更多的收入來源，同時遏制創紀錄的謀殺案數量。
“他們濫用了一個稱為國家安全的變態措施，”參議員阿爾瓦雷斯·伊卡薩説。“現在的困境是，我們如何剝奪洛佩斯·奧夫拉多給予他們的所有金錢和權力？”