如何縮減全球公共債務的100萬億美元？讓政府負責 - 彭博社

插圖：Joan Han 為彭博社創作  

為了縮減公共債務，消除基於現金的會計（音頻）

9:22

在1980年代初，新西蘭瀕臨經濟崩潰。兩次石油價格衝擊使該國面臨高通脹，而英國在十年前決定加入歐洲經濟共同體則切斷了對一個關鍵出口市場的訪問。連續的政府通過一系列政策錯誤加劇了痛苦——發放補貼、給予通脹工資協議和試圖控制價格，同時保持過低的利率和過高的税收。結果是失業率飆升和債務累積。難怪有人稱新西蘭為南太平洋的阿爾巴尼亞。

然而，在接下來的十年中，新西蘭轉變為世界上最繁榮的國家之一。1984年，一個新的工黨政府上台，開始了一種被稱為“羅傑經濟學”的衝擊療法，以財政部長羅傑·道格拉斯命名。政府取消了外匯管制，削減了補貼，私有化服務，並將設定利率的責任交給了新獨立的中央銀行。新西蘭還在整個公共管理中引入了一種不同的會計方法。

很難將這些政策的具體影響分開。但 伊恩·巴爾，前財政部高級官員，惠靈頓維多利亞大學公共財政管理教授，以及 公共淨資產（帕爾格雷夫·麥克米倫，2024年2月）的作者之一，表示會計改革是最具影響力的政策之一。會計通常被認為是枯燥的內容。但轉向私營部門使用的權責發生制方法，而不是政府傳統使用的現金基礎系統，迫使各部門考慮長期並最大化資產的有效使用。這在目前英國尤其相關，因為政府正處於 重大預算改革的邊緣。

新西蘭財政部長羅傑·道格拉斯在1985年。來源：費爾法克斯媒體檔案/Getty Images要了解這在實踐中意味着什麼，以公共部門養老金為例。在基於現金的系統下，債務在養老金支付時才被記入，這可能是在未來的幾年。政府幾乎沒有動力為此做任何準備。但在權責發生制會計下，養老金承諾的成本必須在福利獲得時作為負債記錄。這導致新西蘭政府在2001年建立了一個養老金基金，以支付未來的養老金。今天，這個準主權財富基金 被那些希望擁有類似東西的國家所嫉妒。

再舉一個例子：在基於權責發生制的系統下，預算每年包括一項費用，以反映建築物和基礎設施等資產的貶值和最終變得過時。這就是會計師所稱的折舊。由於成本通過年度預算流出，政府有強烈的動力通過有效管理來提升其資產的價值。在基於現金的系統下，沒有這樣的動力，這意味着長期投資被推遲，未來幾代人不得不承擔建築物失修和基礎設施崩潰時的費用。

全球債務危機

新西蘭改革的成功體現在其財政表現上，巴爾表示。“你看到的是一個非常顯著的變化。在這些改革之前，我們經歷了二十年的赤字，但一旦這些改革生效，從1994年左右開始，我們基本上形成了加強資產負債表和增加淨資產的趨勢。隨着你加強資產負債表，你也會減少債務。”除了全球金融危機後的四年和2011年造成相當於GDP的11%損失的基督城地震外，淨資產在疫情之前每年都在增長。

巴爾正在致力於推廣新西蘭的經驗。與來自世界各地的同事合作，包括一位歷史學家、一位銀行家、一位前英國財政部官員和花旗集團前全球首席經濟學家，他撰寫了公共淨資產，以解釋這種方法如何可能成為幾乎每個政府今天面臨的最大挑戰之一的答案：如何應對過度的公共債務，特別是在老齡化人口、地緣政治緊張、地緣經濟分裂和應對氣候變化成本加大財政壓力的情況下。美國公共債務接近GDP的100%，預計到2034年將上升至122%。許多歐元區國家正在努力控制債務和赤字以遵守單一貨幣規則。許多發展中國家的情況更加嚴峻。事實上，國際貨幣基金組織的經濟學家警告全球公共債務可能比之前已知的更高，並且情況正在惡化，各國將不得不進行更為重大的財政調整來應對這一問題。根據國際貨幣基金組織的最新估計，到今年年底，全球公共債務將超過100萬億美元，相當於全球國內生產總值的約93%。

在這樣的背景下，作者們認為，權責發生制會計可以提高公共部門的生產力，幫助緩解財政緊張的政府壓力。例如，他們認為政府可以通過更好地管理公共財產來輕鬆獲得收益。基於現金的會計根據你為財產支付的金額來評估財產，減去折舊，而不參考當前的市場價值。但如果沒有最新的資產評估，政府的決策就會在黑暗中進行。應該對一棟建築進行翻新還是出售？國家應該為其服務收取多少費用？例如，公路網絡是一個有價值的公共資產。但在基於現金的系統中，沒有動力通過收費或其他機制從中產生收入。

新西蘭的Ball表示，早期的一個工作是為公共服務計算適當的資本費用。掌握了這些信息後，政府就可以決定誰最適合提供這些服務：國家還是私營部門。正如老話所説，無法衡量的東西就無法管理。

英國會是下一個嗎？

新西蘭1980年代的許多改革遵循了更廣泛的知識潮流。隨着20世紀中葉現代國家規模的擴大及其活動的複雜化，顯然它們需要更專業的管理。從學術界和智庫中出現的新公共管理學派，特別是在英語國家，倡導採用以客户為中心的商業方法來管理公共服務機構，類似於私營部門的做法。權責發生制會計被視為這一過程的核心。

三十年前，似乎英國會追隨新西蘭的步伐。1994年，當時的英國財政大臣肯·克拉克宣佈了引入權責發生制會計的計劃，並告訴議會：“政府對公共支出的會計已經變得過時。”在隨後的白皮書中，他指出，一些公務員的會計和預算安排可以追溯到1860年代威廉·格萊斯頓擔任財政大臣時。儘管如此，直到2011年，英國才最終能夠發佈基於權責發生制的賬目，而今天它們在日常政府財務管理中仍然沒有發揮作用。最近幾周，英國的政治界熱議新任財政大臣瑞秋·裏夫斯正在準備一項財政框架改革，考慮資產和負債。如果這發生——也許作為新英國政府10月30日預算的一部分——這可能最終增加借款的空間，幫助新英國政府擺脱財政困境。

但是，巴爾表示，準備基於權責發生制的賬目只是第一步。這些賬目還必須作為決策的基礎，否則它們將沒有影響。

這可能解釋了為什麼沒有國家完全採用新西蘭的模式。對於政治家來説，透明的會計帶來了更大的問責制，因為長期債務壓力變得無法隱藏，權衡變得更難逃避。對於公務員來説，會計系統的變化意味着動盪，以及當前高度重視的技能可能變得過時。基於權責發生制的國家預算將是一個誠實透明政府的寶貴工具。但是，哪個勇敢的政治家願意實現這一點呢？

西蒙·尼克森是一位作家、評論員和政治顧問。他在國家財富通訊上撰寫文章。