美國移民法庭因庇護案件超負荷需要徹底改革 - 彭博社

尋求庇護者被帶到聖迭戈附近的聖伊西德羅口岸與美國邊境代理人進行面談。

攝影師：羅伯特·高提爾/洛杉磯時報/蓋蒂圖片社 這是《追求不公正》系列的第三篇，揭示了美國移民法庭如何拒絕許多應得的尋求庇護者獲得公正聽證。

在2022年夏末，大約30名海地人抵達波特蘭國際機場，卻無處可去。

他們是自那時以來來到俄勒岡州的多達40,000名移民中的第一批，這一激增是如此意外，以至於引發了州政府的緊急響應。官員們迅速將機場附近的一家舊拉馬達酒店改造成數百名新來者的居住區。私人援助組織提供了香皂、洗髮水和除臭劑等物資。

這些新來者為 斯蒂芬·曼寧，俄勒岡州最大的移民法律援助組織之一創新法律實驗室的創始人，創造了另一種資源問題。

即使有18名律師，該組織也遠遠不夠幫助那些突然想要申請庇護的數千人。要做到這一點，他們必須正式聲明自己在祖國面臨迫害，然後在移民法庭上支持這一聲明。“在俄勒岡州，擁有庇護或驅逐防禦專業知識的移民法律服務提供者實際數量為98，”曼寧説。“這意味着每個需要律師的人只有0.002名律師。”

曼寧攝影師：託喬·安德里亞納裏沃/彭博社因此，曼寧的團隊每週設立三次免費的庇護診所。參與者可以快速瞭解美國庇護法，並進行個人面談以識別複雜案件。這個過程通常需要大約五個小時。然後申請人將他們的文件步行送到距離10個街區的艾迪斯·格林-温德爾·懷亞特聯邦大樓。

這些法律診所使數百人開始在美國新生活的過程，但它們也反映了該國破碎的移民系統。由於美國幾乎限制了所有其他合法途徑來進入和留在該國，創紀錄數量的人轉向了剩下的最佳選擇：申請庇護，即使他們的案件不符合資格或被認為不可信。

波特蘭及全國各地的所有這些申請，已經 使移民法庭不堪重負。法庭的積壓案件花了幾十年才達到672,000件，這一數字在2018年達成。在截至2023年9月的12個月內，又增加了672,000件積壓案件，埃默裏大學的移民研究員唐納德·凱爾温表示，幾乎一半是庇護案件。

波特蘭移民法庭的積壓案件增長

來源：移民審查執行辦公室

注意：2024年到6月的數據

由於法院的案件積壓嚴重，研究表明，確定庇護案件的漫長延遲鼓勵更多的邊境跨越者提交申請，包括許多其申請不會得到支持的人。他們最終可能會被遣返回原籍國，但至少在一段時間內，他們可以在美國合法工作。

“我認為法院根本不可能在沒有一些真正戲劇性的變化的情況下管理這一切，”丹尼斯·吉爾曼説，她是德克薩斯大學奧斯汀分校的移民法專家。

這種混亂的局面推動了對美國移民系統進行根本性重構的呼聲，以便在幾個月而不是幾年內處理庇護申請，無論是最有可能的還是最不可能的。這是其他國家近年來面臨的挑戰，吸取了艱難獲得的教訓，這些教訓可能對美國政策制定者有用。

尋求庇護者在波特蘭市中心的創新法律實驗室參加免費的法律診所。攝影師：託喬·安德里亞納裏沃/彭博社尋求庇護者將他們的文件帶到艾迪斯·格林-温德爾·懷亞特聯邦大樓。攝影師：託喬·安德里亞納裏沃/彭博社在一長串研究人員、智庫、法學教授和兩黨國會議員中，越來越多的人支持的解決方案是：將庇護案件從移民法庭中移除，部分或完全由擴大的庇護官員隊伍處理，他們將特別接受有關大多數尋求庇護者來源國危機條件的培訓。

2月公佈的參議院邊境改革方案包含了那種重大改革的基本要素。它撥款近40億美元，以大幅增加此類庇護官員的數量，並創建一個與法院分開的新上訴機構。

“這被稱為邊境法案，但實際上它將根本改變庇護系統，”凱瑟琳·布什-約瑟夫説，她是位於華盛頓特區的移民政策研究所的律師和政策分析師，該機構與國會密切合作制定移民政策。

當共和黨總統候選人唐納德·特朗普反對該提案時，提案夭折。他已發誓要關閉任何跨越邊境的人的庇護。相比之下，副總統卡馬拉·哈里斯在8月的民主黨大會上宣佈，如果未來的國會通過該法案，她將簽署它，併為那些希望將法院排除在外的人發聲。

然而，哈里斯支持的提案仍然有可能出現嚴重問題，丹尼爾·蓋澤爾巴什表示，他是一位顧問，向澳大利亞政府提供建議，並且研究過全球的庇護改革努力。專家們認為，過去十年，安全避風港國家競相打擊庇護尋求者，或試圖阻止他們到達其領土——這些昂貴的政策往往被證明是無效的。正確進行改革將取決於是否願意從其他國家的錯誤和成功中學習。

他們共同傳達了一個相當明確的教訓。“提高效率的唯一方法，”Ghezelbash説，“就是更加關注公平。”

美國是少數幾個在決定尋求庇護者命運時賦予法庭系統如此中心角色的國家之一——而這並非出於設計。

1980年的《難民法》確立了庇護程序，主要是為了重新安置因遙遠危機而流離失所的難民。一個單獨的庇護程序被附加上去，要求任何尋求該身份的人必須已經在美國或在官方入境口岸。國會認為庇護部分最多適用於每年5000人；立法者心中想到的是不想回到共產主義極權統治的俄羅斯芭蕾舞者，而不是大量抵達南部邊境的尋求庇護者。

南美洲和亞洲的庇護申請激增

按國籍分類的庇護申請

來源：移民審查執行辦公室

在1990年代，庇護程序的變化引發了一系列意想不到的後果。移民和歸化局，即國土安全部的前身，設立了一個小型庇護部門，旨在處理大多數申請。然後，國會在1996年面對跨越邊境的移民激增，通過了一項名為《非法移民改革和移民責任法》的嚴格新法律。

該法賦予邊境當局廣泛的新權力，包括能夠立即驅逐移民，而無需經歷大量法庭聽證的延誤或正當程序。但它創造了一個重要的例外：任何有合理恐懼受到傷害或迫害的人都可以讓移民法官審理他們的驅逐案件。

這一條款實際上將該國的庇護系統與日益增長的驅逐出境機制合併在一起。這為幾乎三十年後，成千上萬的尋求庇護者進入全國各地的移民法庭打開了大門。

政策專家和尋求庇護者一致認為，這些法庭並不適合這個角色。“移民法庭正在審理這些案件，因為人們不當越過西南邊界，而庇護成為對抗驅逐的辯護，”多麗絲·邁斯納説，她在1990年代領導了移民和國籍服務局。“這就是完全陷入困境的系統。”

移民法庭的一個核心問題顯而易見：沒有辦法加快那些最有可能成功的庇護案件的處理，或者迅速處理那些沒有多少依據的案件。聽證會的安排是基於法庭日曆上的下一個空檔，而此時通常要等上很多年。

對於一些人來説，這些延誤是獲得在他們希望定居的國家立足機會的機會。對於其他人來説，這則造成了多年的不確定性和脆弱性。

直到2021年7月，穆罕默德·齊亞·哈姆達爾是阿富汗代昆迪省的省長，是美國盟友政府中的一位高級官員，甚至有自己的維基百科頁面。他也為塔利班所熟知，塔利班在政權倒台後的混亂幾周內追捕他和他的家人。

當美國將超過75,000名阿富汗人安全撤離作為 盟友庇護行動的一部分時，哈姆達德和他的家人並不在其中。隨着塔利班士兵詢問鄰居是否知道他的下落，他與妻子馬蘇瑪·塔瓦索利和他們的兩個小孩逃往伊朗——這是一段漫長旅程的開始，最終以波特蘭為終點。

在逃亡過程中，父母暫時分開，塔瓦索利和孩子們先行出發。她記得到達太平洋西北地區時對自己身處何地幾乎沒有概念。目的地是一個移民援助組織在他們越過聖地亞哥附近的邊境後選擇的，這標誌着他們從巴西出發，穿越中美洲的脊樑和墨西哥的幫派地區，歷時40天的旅程。前面的三個月，家人和其他幾户家庭一起住在波特蘭的一棟四居室房子裏，總共26人。即使是使用淋浴也需要精心安排。然後他們搬到了改建的拉馬達酒店，志願者提供食物和其他必需品。他們沒有其他方式來吃飯或支付房租，因為尋求庇護者必須等待六個月才能申請合法在美國工作。

塔瓦索利攝影師：託喬·安德里亞納裏沃/彭博社這對夫婦對他們所獲得的幫助表示感激。但等待到2029年，法官最早決定塔瓦索利案件的前景讓人感到沮喪——這是兩位父母中第一個案件。“我的女兒幾乎每天都做噩夢。我的孩子們狀況不佳。我也不好，”塔瓦索利最近通過達里語翻譯説。她常常問自己，“我們該如何生存？”

家庭面臨的不確定性在他們未經許可越過邊界的那一刻就被鎖定，這使得移民法庭對他們的案件擁有管轄權。

那些幸運地成為“盟友庇護行動”一部分的阿富汗人——一些人在美國撤退的混亂中拼命擠上飛機——遇到了非常不同的庇護官僚體系。這個替代系統是在1990年代為那些已經合法在國內的人建立的，一些專家認為這指向了一種更好的處理此類案件的方法。它沒有法官或檢察官，因為該過程旨在非對抗性。國土安全部官員經過培訓，瞭解庇護尋求者所逃離的條件，收集證據並做出庇護決定。

失敗的參議院邊境改革旨在基於該模型重塑美國庇護系統，並提供資金僱傭4300名新的國土安全部庇護官員。（該法案將限制在邊境越境者數量高時申請庇護的能力；一些支持改革的專家認為該條款可能違反國際法。）在這樣的系統中，最終的庇護決定理想情況下不應超過六個月。

這些變化旨在彌補國會在90年代造成的損害，但專家表示，其他國家的經驗教訓表明，美國不能止步於此。

從2009年到2013年，至少有30,000名難民通過海路抵達澳大利亞。他們的旅程通常是從敍利亞、阿富汗和伊拉克等戰亂故鄉出發，前往印度尼西亞南部島嶼，然後通過走私船隻到達澳大利亞北部的偏遠地區。

在2014年，澳大利亞建立了一種快速處理程序，以迅速決定他們的申請。它設立了一個特別上訴委員會來審查庇護官員做出的決定。該國新選出的保守黨從委員會的任務中刪除了優先考慮公平和正義的條款。審查員無法考慮新證據或聽取證人證言——這些是原系統中內置的重要正當程序保護。

“這完全是個災難，”新南威爾士大學卡爾多國際難民法中心的主任Ghezelbash説。雖然庇護審查迅速通過了程序，但決定卻充滿了錯誤。他説，澳大利亞的聯邦法院最終推翻了37%的決定，這是世界上行政法中發現的最高錯誤率之一。

最終，Ghezelbash在他的研究中發現，快速處理的案件所需的時間顯著長於正常程序的案件。這是限制正當程序成本的一個教訓。

“當人們沒有得到公平的聽證時，他們比得到公平聽證時更不願意自願返回。”

相比之下，瑞士在2019年將大多數案件的決定時間從大約四年縮短到不到五個月。瑞士在其他國家失敗的地方取得了成功，做出了兩項關鍵的改變：要求庇護官員必須遵守快速的時間表，同時為每位庇護申請者提供由國家支付的法律援助。提供者被給予一定的金額，以便從初次聽證到任何上訴階段為每位庇護申請者提供建議。

在早期的努力中，澳大利亞減少了對移民法律服務的政府補貼，理論上認為給予他們更多行使權利的機會會延長處理過程。瑞士則採取了相反的方向，取得了更好的結果。

瑞士模式的另一個重要部分是，它並不平等對待每個案件。該國建立了一個分診系統，從初步審查開始，將最強和最弱的案件與那些涉及法律細微差別或需要更多證據收集的案件分開。第一組——絕大多數——被快速處理，而其餘案件則經歷一個可能長達一年的更漫長的過程。

“一刀切是一種非常粗糙的評估索賠和分配稀缺資源的方式，”Ghezelbash説。

在法律幫助下，批准率大致保持不變，而處理申請所需的時間縮短到幾個月。換句話説，瑞士想出了一個既快速又公平的方法。這一變化使瑞士能夠做到幾乎沒有哪個國家成功做到的事情：説服被拒絕的庇護申請者在申請被拒後回國。瑞士官員表示，該國現在擁有世界上最高的自願返回率之一。

“事實證明，當人們沒有得到公平的聽證會，並且沒有能力充分提出他們的案件時，他們比得到公平聽證會時更不願意自願返回，”Ghezelbash説。

當然，美國不是瑞士——甚至不是澳大利亞。美國的庇護申請者規模大得多，兩個國家的治理系統和政治文化存在巨大差異。

國會對為移民提供法律援助的資金反對已經持續了幾十年。例如，1974年，立法者設立了 法律服務公司，該公司使用聯邦資金為貧困者提供民事案件的法律援助，但他們對為移民做同樣的事情毫無興趣。

參與瑞士改革的人員表示，這一想法在瑞士同樣具有爭議。但國家資助的法律援助被視為一種必要的權衡：如果你只有短時間來準確決定案件，那麼讓尋求庇護者立即提出他們的最佳案例似乎很重要。這個理論最終被證明是正確的。

前移民與國籍服務局局長梅斯納表示，她得出了相同的結論。現在她是華盛頓移民政策研究所的主任，她撰寫了一份有影響力的 2018年報告，該報告被認為首次提出了最終出現在今年參議院提案中的庇護改革。

她將為尋求庇護者提供法律援助的必要性描述為“極其極其重要”和“我們當前系統的嚴重限制”。但這並不在哈里斯支持的法案中。該提案為尋求庇護的兒童提供法律援助，梅斯納稱這一變化為“顯著且有趣”。但兒童在庇護案件中只佔很小的比例。未能為成年人提供這種援助可能會拖延過程，從而削弱改革的主要目的。

哈里斯和特朗普的競選活動都沒有回應對此報道的評論請求。

為尋求庇護者提供他們所需的法律援助將是困難的。根據案件的優劣進行分類可能會容易得多。但專家表示，這幾乎完全依賴於將庇護案件的初步決定移出移民法庭。

這種方法承認，逃離類似環境的人應該得到平等保護。這將是美國移民法庭運作方式的重大轉變，在那裏，尋求庇護者提交大量關於他們祖國的文件，通常還會附上來自這些地區專家的證詞，無論他們逃離的條件有多麼眾所周知。

“一旦你確認一個人的身份，並且説，例如，他們是來自阿富汗的哈扎拉人，那麼過程就到此為止，”Ghezelbash説，他提到的是一個受到塔利班針對的民族。“你可以把你的時間和資源放在其他地方。”

對於哈姆達德和他的妻子來説，這種方法現在會給他們帶來截然不同的生活。塔瓦索利確實是哈扎拉人，這是一個主要是什葉派的民族，塔利班是遜尼派，多年來對他們進行了殘酷迫害，根據國際特赦組織的説法，自喀布爾淪陷以來，法外處決的案件有所增加。

她還是一名律師，曾為內政部的性別部門提供建議，這也是她在阿富汗面臨危險的另一個原因。作為一名親西方的前州長，哈姆達德在美國軍隊離開該國後立即處於危險之中。聯合國去年報告稱，塔利班已謀殺超過200名前官員和安全部隊成員。

曼寧，負責處理這個家庭案件的人，相信他們最終會獲得庇護。但這並不是保證。波特蘭移民法庭比其所在的進步城市更為保守。法庭的三名全職法官中有兩名批准庇護申請的比例低於全國平均水平。

“我們帶着那一點希望來到美國，我們仍在追逐那份希望”

在哈姆達德的案件中，還有一個額外的複雜因素。他在2023年5月之後越過了邊境。根據喬·拜登政府通過的一項規定，這意味着他可能根本不符合申請庇護的資格。這項規定是白宮為遏制湧入美國的庇護申請者而實施的幾項措施之一。

哈姆達德與一小羣阿富汗人一起越過了邊境。他記得在聖地亞哥南部看到一羣高聳的白色風車，感到無比的鬆了一口氣和喜悦。“那是如此美麗，我感到如此激動，我們終於成功了，”他通過翻譯説。一輛邊境巡邏車駛了過來。在得知他們來自哪裏後，一名執法人員歡迎他們來到美國。這名官員曾在阿富汗服役，知道這些人為了逃離而面臨的危險。

回憶起那一刻，哈姆達德意識到這些風險尚未完全得到回報。“我們帶着那一點希望來到美國，我們仍在追逐那份希望，”他説。“無論這需要多少年，我們別無選擇，只能等待。”—與**辛杜賈·蘭加拉詹

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